Hak Pilih di Indonesia

Hak Pilih di Indonesia

Oleh Imam Nasima *)

Wacana mengenai calon presiden Pemilu 2009 sudah mulai mengemuka (Mega dan Gus Dur Sulit Menang dalam Pilpres 2009, detik.com, 21 September 2006). Pengamat politik Effendy Ghozali berpandangan, bahwa wacana ini berkaitan dengan turunnya kepercayaan publik pada kinerja pemerintah saat ini (detik.com, 21 September 2006). Menurut hemat penulis, munculnya wacana tersebut harus ditanggapi dengan serius. Bisa saja kinerja pemerintah saat ini memang dinilai buruk, namun, lepas dari hal tersebut, sangatlah penting untuk memulai pembicaraan mengenai hak pilih sejak dini. Sebagai sebuah hak dasar, seharusnya ada jaminan hukum yang memadai akan diakuinya dan digunakannya hak tersebut.

Untuk itu, ada baiknya menengok kembali perdebatan tentang hak pilih yang terjadi pada Pemilu 2004 yang lalu, khususnya perdebatan mengenai pencalonan Gus Dur sebagai presiden yang ditolak oleh KPU (Perkara No. 008/PUU-II/2004), serta diakuinya hak pilih warga negara yang dulunya (diduga) merupakan anggota PKI atau, baik langsung maupun tak langsung, terlibat G-30S/PKI. (Perkara No. 011-017/PUU-I/2003). Pertanyaan mendasarnya adalah: sudah adakah jaminan kebebasan memilih melalui Pemilu yang jujur, adil dan terbuka di Indonesia?

Putusan-putusan Mahkamah Konstitusi (MK) tersebut merupakan bahan kaji menarik untuk mengukur jaminan atas hak pilih di Indonesia. Pengakuan MK bahwa hak pilih merupakan hak konstitusional, paling tidak sudah merupakan langkah maju dalam kehidupan berdemokrasi di Indonesia. Kendati demikian, MK belum jelas menerangkan apa dan bagaimana hak pilih itu boleh dibatasi.

Apabila konstitusi bisa kita anggap sebagai sebuah kontrak sosial, maka keberadaan hak pilih juga mengandung aspek kewajiban yang melekat pada pembuat kebijakan. Sehingga, demi terwujudnya nilai-nilai keadilan, pembatasan hak tersebut oleh pembuat kebijakan harus memenuhi beberapa prasyarat tertentu (lihat juga opini Denny Indrayana, Menguji Kesehatan Capres, Kompas, 19 April 2004).

Untuk mempertajam tulisan pendek ini, penulis akan mengacu pada salah satu referensi yang juga digunakan oleh MK dalam mengambil keputusan, yaitu jaminan atas hak dasar pilih dalam lingkup pasal 25 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR).

Putusan Perkara No. 011-017/PUU-I/2003 dan No.008/PUU-II/2004

Putusan perkara No. 011/PUU-I/2003 dan No. 017/PUU-II/2003 merupakan gabungan perkara dengan pokok perkara pasal 60 huruf g UU No. 12/2003 tentang Pemilu DPR, DPD dan DPRD. Inti masalahnya adalah adanya larangan untuk menjadi anggota dewan bagi mereka yang dulunya (diduga) anggota PKI atau, baik langsung maupun tak langsung, terlibat G-30S/PKI.

Dalam pertimbangan hukumnya, MK merujuk ke pasal 27 ayat 1, 28D ayat 1 dan 28I ayat 2 UUD 1945 mengenai larangan diskriminasi. MK juga menyebut pasal 1 ayat 3 UU No. 39/1999 tentang HAM. Pasal dimaksud tidak membenarkan adanya diskriminasi berdasar pada “perbedaan agama, suku, ras, etnik, kelompok, golongan status sosial, status ekonomi, jenis kelamin, bahasa, keyakinan politik”. Selanjutnya, MK menggunakan pasal 21 Universal Declaration of Human Rights (UDHR) dan pasal 25 ICCPR untuk menegaskan bahwa hak pilih merupakan hak asasi. Pembatasan, penyimpangan, peniadaan dan penghapusan hak tersebut merupakan bentuk pelanggaran hak asasi warga.

Meski begitu, bukan berarti hak asasi warga tidak dapat dibatasi, karenanya MK lalu merujuk ke pasal 28J ayat 2 UUD 1945. Pembatasan hak asasi berdasar pada ketentuan tersebut dapat dibenarkan sepanjang “…semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis.

Pertanyaannya kemudian, apakah pembatasan menurut pasal 60 huruf g UU No. 12/2003 dapat dibenarkan? MK berpendapat bahwa pembatasan tersebut hanyalah berdasar pada pertimbangan politik belaka. Sedang pembatasan hak pilih (aktif dan pasif) dalam pemilu itu sendiri, lanjut MK, lazimnya hanya dapat dibatasi berdasarkan atas: (1) pertimbangan ketidakcakapan, dan (2) ketidakmungkinan menggunakan hak tersebut.

Lebih tegas lagi MK menggariskan bahwa “sebagai negara hukum, setiap pelarangan yang mempunyai kaitan langsung dengan hak dan kebebasan warga negara harus didasarkan atas putusan pengadilan yang mempunyai kekuatan hukum tetap.” Menurut MK tidak ada proses hukum yang berkaitan dengan pencabutan hak pilih yang bisa membenarkan pembatasan hak asasi sebagaimana dimaksud pasal 60 huruf g UU No. 12/2003.

Berdasar pada pertimbangan hukum di atas, MK kemudian memutuskan bahwa pasal 60 huruf g UU No. 12/2003 bertentangan dengan UUD 1945 dan menyatakan bahwa pasal tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Hanya hakim konstitusi Achmad Roestandi saja yang berpendapat bahwa pembatasan tersebut bersifat situasional dan mengembalikan (penilaian atas) permasalahan ini kepada pembuat kebijakan. Di samping itu, MK juga menyatakan permohonan dari beberapa pemohon tidak dapat diterima, karena tidak berkaitan langsung dengan ketentuan pasal 60 huruf g UU No. 12/2003. Para pemohon tersebut bukan bekas anggota PKI, tidak terlibat G-30S/PKI, tidak juga bekas anggota organisasi yang dilarang. Menurut MK mereka tidak memiliki kedudukan hukum (legal standing).

Permasalahan pembatasan hak pilih muncul lagi di hadapan MK satu tahun kemudian dalam perkara No. 008/PUU-II/2004. Kali ini menyangkut ketentuan pasal 6 huruf d UU No. 23/2003 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden. Peraturan dimaksud memuat ketentuan bahwa capres dan cawapres harus “mampu secara rohani dan jasmani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban sebagai Presiden dan Wakil Presiden”. Di samping ketentuan tersebut, dimohonkan pula uji konstitusionalitas atas pasal 6 huruf s UU No. 23/2003 yang menutup jalan bekas anggota PKI atau mereka yang terlibat G-30S/PKI untuk menjadi presiden atau wakil presiden.

Permohonan diajukan oleh (kuasa hukum) Gus Dur dan Alwi Shihab. Mengingat kondisi kesehatan Gus Dur, maka dikhawatirkan pencalonan Gus Dur sebagai presiden oleh PKB akan dihambat oleh adanya prasyarat kesehatan. Sayangnya, fokus permohonan tersebut bukan pada kewenangan KPU yang akan menguji, namun masih terbatas pada esensi aturan itu sendiri.

Sebagaimana putusan perkara No. 011-017/PUU-I/2003, dalam pertimbangan hukumnya MK pertama-tama merujuk ke ketentuan-ketentuan mengenai larangan diskriminasi, sebelum kemudian menggunakan pasal 21 UDHR dan pasal 25 ICCPR. Namun, berbeda dengan putusan-putusan sebelumnya, MK berpendapat bahwa penggunaan pasal 25 ICCPR dalam hal ini tidaklah tepat.

Menurut pandangan MK, larangan pembatasan hak pilih menurut pasal 25 ICCPR hanyalah diskriminasi yang berdasar pada kriteria yang disebutkan di dalam pasal 2 ICCPR. Menurut MK, bentuk diskriminasi yang dilarang dalam lingkup pasal 25 ICCPR adalah diskriminasi yang didasarkan atas “agama, suku, ras, etnik, kelompok, golongan status sosial, status ekonomi, jenis kelamin, bahasa dan keyakinan politik serta pembedaan-pembedaan yang tak masuk akal.”

Selanjutnya, MK juga berpendapat bahwa ketentuan pasal 6 huruf d UU No. 23/2003 mengenai syarat kesehatan, justru merupakan pelaksanaan dari pasal 6 ayat 2 UUD 1945 yang mengamanatkan bahwa syarat-syarat untuk menjadi presiden dan wakil presiden diatur lebih lanjut dengan undang-undang. Syarat-syarat tersebut di antaranya, sebagaimana disebutkan di dalam pasal 6 ayat 1 UUD 1945, mencakup kemampuan secara jasmani dan rohani untuk melakukan tugas penyelenggaraan negara.

Terakhir, MK menguji permohonan pemohon yang merujuk pada ketentuan paragraf 4 Declaration on the Rights of Disabled Persons (DRDP), bahwa “Disabled persons have the same civil and political rights as other human beings; paragraph 7 of the Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons applies to any possible limitation or suppresion of those rights for mentally disabled persons.”

Paragraf 7 itu sendiri berbunyi sebagai berikut: “Whenever mentally retarded persons are unable, because of the severity of their handicap, to exercise all their rights in a meaningful way or it should become necessary to restrict or deny some or all of these rights, the procedure used for that restriction or denial of rights must contain proper legal safeguard against every form of abuse….” Dengan pertimbangan bahwa pada kondisi tertentu pembatasan diperbolehkan, maka MK berpendapat bahwa tidak saja tidak bertentangan dengan UUD 1945, namun syarat uji kesehatan juga sudah memenuhi norma-norma hukum internasional.

Atas dasar pertimbangan hukum di atas, MK menolak permohonan untuk menyatakan pasal 6 huruf d UU No. 23/2003 bertentangan dengan UUD 1945. Di samping itu, MK menyatakan permohonan pengujian pasal 6 huruf s UU No. 23/2003 tidak dapat diterima, karena tidak menyangkut kepentingan pemohon. Begitu juga permohonan Alwi Shihab sebagai perorangan tidak dapat diterima, karena dianggap tidak memiliki kedudukan hukum (legal standing).

Peran nilai-nilai universal dalam penegakan HAM di Indonesia

Sebelum secara khusus membicarakan penggunaan pasal 25 ICCPR oleh MK, ada baiknya mencermati pertanda positif dalam penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia yang ditunjukkan oleh MK dalam putusan-putusan tersebut di atas. Untuk merumuskan hak-hak konstitusional warga, MK tak jarang menggunakan rujukan-rujukan ke khazanah hukum internasional. Hal ini tentu langkah yang bisa dibilang revolusioner. Bahkan, apabila kita perhatikan proses penerimaan ICCPR (28 oktober 2005) yang justru terjadi setelah lahirnya putusan-putusan MK (2003 dan 2004), akan nampak inisiatif MK untuk menjadi ‘lokomotif’ dalam penegakan HAM di Indonesia. Ketika UUD 1945 tidak mengatur masalah hak pilih, bukan berarti bahwa hak pilih bukanlah hak konstitusional yang diakui di Indonesia.

Nilai-nilai universal tersebut juga bisa kita jumpai dalam pertimbangan hukum MK, sebagaimana bisa dijumpai dalam perkara No. 008/PUU-II/2004. Di sana disebutkan bahwa syarat uji kesehatan, “juga tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip hukum umum yang diakui oleh masyarakat Internasional.”

Masalahnya sekarang, apa yang menjadi dasar hukum MK untuk melakukan rujukan-rujukan seperti itu. Penjelasan pasal 51 ayat 1 UU No. 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi sendiri menyebutkan bahwa hak konstitusional adalah “hak-hak yang diatur dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Apa yang menjadi dasar kewenangan MK untuk menginterpretasikan hak-hak di luar UUD 1945 sebagai hak konstitusional?

Kalau kita telusuri lebih lanjut, dari dasar hukum tertinggi, pemberlakuan perjanjian internasional dapat ditemui di dalam pasal 11 UUD 1945. Presiden dengan persetujuan DPR berwenang untuk mengadakan perjanjian dengan negara lain. Kemudian, pasal 9 UU No. 24/2000 tentang Perjanjian Internasional mengatur lebih lanjut, bahwa perjanjian internasional disahkan dengan undang-undang atau keputusan presiden.

Setelah melalui proses penerimaan, ketentuan-ketentuan hukum internasional yang menyangkut HAM akan dianggap sebagai hukum nasional, sebagaimana diatur dalam pasal 7 ayat 2 UU No. 39/1999 tentang HAM. Meski begitu, status dari perjanjian internasional itu sendiri tidaklah jelas. Pengesahan perjanjian internasional memang berupa undang-undang (atau keppres). Namun, tidak ada kejelasan mengenai status perjanjian tersebut setelah disahkan. Apakah juga menjadi undang-undang (atau keppres)? Kalau memang begitu, apa MK juga berwenang menguji satu undang-undang ke undang-undang lainnya? Pasal 24C ayat 1 UUD 1945 sendiri menggariskan bahwa kewenangan MK hanya meliputi pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar.

 

Kondisi tersebut tentu sangat ironis, mengingat ketentuan hukum internasional menjadi nampak lebih berarti bagi uji konstitusional di hadapan MK, justru ketika pengujian tersebut terjadi sebelum proses pengesahan. Bagaimanapun, ketika MK sebagai penafsir konstitusi beranggapan bahwa suatu hak diakui sebagai hak konstitusional, maka tafsir tersebut telah memiliki kekuatan hukum yang mengikat.

Selanjutnya, apabila ketentuan perjanjian internasional telah diterima sebagai hukum nasional (undang-undang), maka Mahkamah Agung (MA) sudah semestinya menerima adanya permohonan pengujian suatu produk kebijakan di bawah undang-undang terhadap ketentuan tersebut, berdasar pada pasal 24A ayat 1. Begitu juga dengan hakim-hakim nasional yang secara umum berwenang untuk menerapkan undang-undang. Sehingga, bukan tidak mungkin MA dan hakim-hakim nasional tersebut juga bisa melakukan ‘uji konstitusional’, karena hak-hak yang diatur dalam perjanjian internasional tersebut boleh jadi telah dinyatakan oleh MK sebagai ‘hak konstitusional’.

Dari sudut pandang ini, perlindungan hak-hak asasi warga ternyata tidak hanya dimungkinkan melalui proses permohonan melalui MK semata. Dalam sebuah kasus konkret, dapat saja hakim mengabulkan permohonan warga untuk menguji produk kebijakan pada jaminan hak-hak asasi yang diatur di dalam sebuah undang-undang perjanjian internasional yang oleh MK sudah dinyatakan sebagai jaminan ‘konstitusional’.

Hak pilih aktif dan pasif di Indonesia

Di dalam dua putusannya, MK berpendapat bahwa hak pilih merupakan hak konstitusional, sebagaimana tercantum dalam pasal 25 ICCPR. Dengan kata lain, MK menyatakan keberlakuan pasal 25 ICCPR tersebut dalam sistem hukum Indonesia, setara dengan aturan-aturan konstitusi. Kenyataan ini tentu merupakan angin segar bagi pegiat demokrasi dan HAM di Indonesia. Nilai-nilai universal demokrasi dan HAM, sebagaimana dibahas di paragraf di atas tadi, mulai diakui keberlakuannya di dalam sistem hukum Indonesia. Tetapi, benarkah pengakuan seperti ini sudah merupakan jaminan yang memadai? Untuk memastikannya, masih mesti kita lihat lagi bagaimana pembatasan hak dasar tersebut dimungkinkan terjadi. Sebelumnya, ada baiknya kita selami lebih dulu esensi hak pilih itu sendiri.

Dilihat dari pokok bahasan MK dalam dua putusannya, cakupan hak pilih meliputi hak pilih eksekutif (008/PUU-II/2004) dan hak pilih legislatif (011-017/PUU-I/2003). Sampai sejauh ini, bisa dikatakan tidak ada pembedaan antara penggunaan hak pilih pada Pemilu Presiden dan Wakil Presiden, dengan penggunaan hak pilih pada Pemilu DPR, DPD dan DPRD.

Hanya saja, kalau kita jeli mengamati, permohonan Alwi Shihab sebagai individu untuk menggunakan hak pilihnya pada putusan perkara No. 008/PUU-II/2004, dinyatakan tidak dapat diterima oleh MK. Alasan MK, Alwi Shihab tidak memiliki kepentingan untuk mengajukan permohonan. Sementara itu, permohonannya sebagai ketua umum PKB yang mencalonkan Gus Dur, dapat diterima oleh MK. Artinya, MK tidak melihat adanya hak pilih aktif yang dimiliki individu, terkait dengan penolakan KPU terhadap pencalonan Gus Dur. Sedang hak pilih aktif dan pasif dalam hal ini (melalui dukungan sebuah partai) adalah dua sisi dari satu mata uang yang sama.

Dari kealpaan di atas saja, maka makna pasal 25 ICCPR itu sendiri sudah mulai bergeser. Mengapa begitu? Karena, apabila kita baca baik-baik naskah pasal tersebut, sudah jelas bahwasanya jaminan atas hak pilih aktif dan pasif, ditujukan “untuk menjamin kebebasan menyatakan keinginan dari para pemilih”. Sehingga, makna hak pilih semestinya dipahami dari dua sisi, yaitu dari sisi aktifnya (memilih) dan sisi pasifnya (dipilih). Majelis hakim MK sendiri hanya baru melihatnya dari satu sisi saja. Akibatnya, jaminan hak pilih yang semestinya juga dipahami sebagai jaminan adanya kebebasan memilih dalam sebuah Pemilu yang jujur, adil dan terbuka, hanya dipahami di dalam konteks hak untuk dipilih. Pemahaman ini tentu membawa dampak pada pertimbangan MK ketika menguji absah tidaknya pembatasan hak tersebut nantinya.

Pembatasan hak pilih aktif dan pasif di Indonesia

Untuk menguji apakah pembatasan yang dilakukan pembuat kebijakan atas hak pilih warga negara, maka konsep anti diskriminasi menjadi penting untuk ditinjau. Sebagaimana telah penulis tuturkan di muka, rujukan pada hak pilih diawali dengan pembahasan aturan-aturan anti-diskriminasi yang tersurat di dalam UUD 1945. Menariknya, kuasa hukum dalam perkara No. 011-017/PUU-I/2003, juga menyitir pendapat dari seorang pakar HAM dari Amerika (Henry Steiner: 1988), bahwa pasal 25 ICCPR “tidak hanya mendeklarasikan sebuah hak asasi, tetapi melampaui hal tersebut dengan mengartikulasikan ideal politik yang mendasari hak asasi”.

Meski begitu, majelis hakim MK tampaknya tidak tertarik untuk meninjau permasalahan tersebut dari cita dasar untuk menciptakan sebuah sistem politik yang terbuka. Apa yang dilakukan MK adalah kembali ke penafsiran tekstual (literal), dengan membaca pasal 25 ICCPR kata perkata di dalam konteks konsep anti-diskriminasi. Akibatnya, pencalonan seorang presiden yang memiliki nilai politik, tidak akan berbeda dengan mekanisme lamaran kerja seorang direktur perusahaan. Di bawah ini akan penulis rumuskan dulu metode yang dipakai majelis hakim MK, dilihat dari putusan-putusan di atas.

Pertama, MK akan melihat alasan pembatasan atau pembedaan dalam kasus bersangkutan. Menurut MK, alasan-alasan yang mungkin tidak dibenarkan seperti dimaksud pasal 25 ICCPR, hanyalah alasan-alasan pembedaan sebagaimana dimaksud di dalam pasal 2 ICCPR yang lengkapnya berbunyi: “Setiap Negara Pihak pada Kovenan ini berjanji untuk menghormati dan menjamin hak-hak yang diakui dalam Kovenan ini bagi semua orang yang berada dalam wilayahnya dan tunduk pada wilayah hukumnya, tanpa perbedaan apapun seperti ras, warna kulit, jenis kelamin, bahasa, agama, politik atau pendapat lain, asal-usul kebangsaan atau sosial, kekayaan, kelahiran atau status sosial lainnya.”

Sehingga, alasan pembedaan yang menurut MK tidak terdapat dalam pasal 2 ICCPR, tidak bisa dijadikan dasar bagi warga negara untuk mempertahankan hak dasarnya yang bersumber dari pasal 25 ICCPR. Berdasar pada argumen tersebut, MK memutuskan bahwa dasar permohonan yang diajukan oleh kuasa hukum dalam kasus Gus Dur (008/PUU-II/2004) adalah tidak tepat. Sedang di sisi lain, permohonan dari kuasa hukum dalam kasus (mereka yang diduga) ex-anggota PKI (011-017/PUU-I/2003) yang mendasarkan permohonan pada pasal 25 ICCPR, dapat diterima oleh MK. Alasan MK ketika itu, telah terjadi pembatasan atau pembedaan atas dasar keyakinan politik. Sehingga, pembahasan dapat dilanjutkan ke tahap berikutnya.

Ke dua, apabila MK menerima bahwa permohonan berdasar pada pasal 25 ICCPR dapat diterima, sampailah kita pada tahap selanjutnya. Seperti apakah kriteria suatu pembatasan oleh pengambil kebijakan yang masih bisa dibenarkan? Sebenarnya, pasal 25 ICCPR sendiri sudah menggariskan sebuah formulasi kumulatif. Selain pembatasan dimaksud harus tidak bertentangan dengan konsep anti-diskriminasi sebagaimana diatur dalam pasal 2 ICCPR, pembatasan tersebut juga tidak boleh berupa “pembatasan yang tidak layak.”

Apa definisi layak atau tidak layak tersebut? Dalam hal ini, General Comment No. 25 (1996) yang dikeluarkan oleh Human Rights Committee (HRC) semestinya bisa digunakan untuk memberikan gambaran umum bagaimana pasal 25 ICCPR pada umumnya ditafsirkan.

Paragraf 15 dokumen tersebut mengatur tentang implementasi hak pilih pasif:The effective implementation of the right and the opportunity to stand for elective office ensures that persons entitled to vote have a free choice of candidates. Any restrictions on the right to stand for election, such as minimum age, must be justifiable on objective and reasonable criteria. Persons who are otherwise eligible to stand for election should not be excluded by unreasonable or discriminatory requirements such as education, residence or descent, or by reason of political affiliation. No person should suffer discrimination or disadvantage of any kind because of that person’s candidacy. States parties should indicate and explain the legislative provisions which exclude any group or category of persons from elective office.”

Selanjutnya, paragraf 16 mengatur tentang prosedur pembatasannya: “Conditions relating to nomination dates, fees or deposits should be reasonable and not discriminatory. If there are reasonable grounds for regarding certain elective offices as incompatible with tenure of specific positions (e.g. the judiciary, high-ranking military office, public service), measures to avoid any conflicts of interest should not unduly limit the rights protected by paragraph (b). The grounds for the removal of elected office holders should be established by laws based on objective and reasonable criteria and incorporating fair procedures.”

Berdasar parameter tersebut, maka pembatasan hanya dibolehkan, sepanjang berdasar atas kriteria perundangan yang obyektif dan masuk akal, serta penetapannya mesti dilakukan melalui sebuah prosedur yang jujur dan adil.

Bagaimanapun juga, seperti sudah disebutkan di muka, MK kembali ke rambu-rambu pembatasan hak asasi yang termaktub di dalam pasal 28 J ayat 2 UUD 1945. Menurut MK, pembatasan yang dilakukan harus didasarkan pada “alasan-alasan yang kuat, masuk akal dan proporsional serta tidak berlebihan.

Hampir semua hakim MK berpendapat bahwa pembatasan hak pilih bagi (mereka yang diduga) ex-anggota PKI atau terlibat G-30S hanya didasarkan pada pertimbangan politis semata. Hanya hakim konstitusi Achmad Roestandi saja yang berpendapat bahwa pembatasan tersebut bersifat situasional dan mengembalikan (penilaian atas) permasalahan ini kepada pembuat kebijakan. Setelah menyatakan bahwa pembatasan di atas hanya berdasar pada pertimbangan politis semata, majelis hakim MK kemudian mengujinya lagi dengan parameter pembahasan hak pilih yang lazim (layak). Apa definisi kelaziman tersebut menurut MK?

Lazimnya, ujar MK lebih lanjut, pembatasan hak pilih dalam pemilihan umum hanya bisa didasarkan pada: (1) pertimbangan ketidakcakapan, misalnya faktor usia dan keadaan sakit jiwa, dan (2) ketidakmungkinan, karena telah adanya putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap untuk mencabut hak pilih pihak bersangkutan, pada umumnya bersifat individual dan tidak kolektif.

MK pada akhirnya berkesimpulan, bahwa pembatasan hak pilih (mereka yang diduga) ex-anggota PKI tersebut tidak memenuhi parameter lazim seperti dimaksud di atas, karena tidak membuka ruang bagi adanya suatu proses peradilan yang jujur dan adil terhadap mereka yang akhirnya dicabut hak pilihnya. Dalam putusannya, MK menyatakan bahwa pasal 60 huruf g UU No. 12/2003 tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

Metode MK ini sebenarnya, meski tanpa merujuk General Comment No. 25, sudah sejalan dengan penafsiran yang umum dipakai dalam memahami pasal 25 ICCPR. Hanya saja, ketika menguji permohonan Gus Dur dan Alwi Shihab (008/PUU-II/2004), MK tidak menggunakan parameter (standar uji) yang sama. Seperti sudah disebut juga di muka, MK menganggap bahwa permohonan pemohon berdasar pasal 25 ICCPR adalah tidak tepat. Benarkah begitu?

Hak pilih aktif dan pasif menurut pasal 25 ICCPR

Pertama-tama mesti dipahami, bahwa memang benar ada hubungan antara pasal 25 dan pasal 2 ICCPR seperti disebutkan oleh MK. Hubungan tersebut bisa ditemui pada anak kalimat pertama dari pasal 25 ICCPR. Meski begitu, pasal 2 ICCPR sendiri tidak mengenal daftar yang terbatas (limitatif) dalam memuat dasar-dasar pembedaan.

Penyebutan secara eksplisit dasar-dasar pembedaan tersebut di atas, tidak menunjukkan sebuah daftar limitatif dari pembedaan yang bisa dilarang, karena dalam pasal tersebut tercantum frase ‘tanpa perbedaan apapun’. Sementara itu, apa yang kemudian secara literal dicantumkan dalam pasal 2 ICCPR tersebut, hanyalah permisalan yang umum terjadi saja. Yang juga luput dari pengamatan MK, kalaupun MK tidak melihat adanya diskriminasi, adalah bahwa pasal 25 ICCPR sendiri juga secara gamblang telah menyebutkan, bahwa pembatasan hak pilih juga harus didasarkan pada alasan yang masuk akal (layak). Ini kalau kita mau meninjau pasal 25 ICCPR, hanya dari konteks interpretasi tekstualnya saja.

Sedang secara teoretis, implementasi dari pasal 25 ICCPR tidak hanya berhubungan dengan hak pilih individu semata, namun, seperti pendapat Henry Steiner yang dikutip oleh kuasa hukum dalam kasus (mereka yang diduga) mantan anggota PKI, merupakan artikulasi atau perwujudan dari ideal politik yang mendasari hak asasi tersebut. Artinya, dalam sebuah negara demokrasi di mana suara rakyat adalah sumber penentu kebijakan, maka tidak ada alasan untuk menutup sumber demokrasi itu sendiri. Bukankah pada prinsipnya setiap warga negara bebas menentukan sendiri pilihan politiknya?

Bagaimana jika mayoritas pemilih memilih untuk menutup suara sebagian yang lain? Di sinilah peran kriteria pembatas menjadi penting. Begitu pula maksud anak kalimat ke dua dari pasal 25 ICCPR tersebut: “(Setiap warga harus mempunyai hak dan kesempatan) tanpa pembatasan yang tidak layak.” Di titik inilah nantinya kekuasaan pembuat kebijakan akan berhadapan dengan kebijaksanaan hakim.

Dalam paragraf sebelumnya, penulis telah menyebut peran General Comment No. 25 (1996) untuk memaknai hak pilih sebagai satu nilai universal, di mana dapat ditemui rambu-rambu yang bisa dijadikan pedoman dalam memantau implementasi pasal 25 ICCPR. Dalam paragraf 15 dan 16 disebutkan bahwa implementasi pembatasan hak pilih pasif harus memberikan jaminan pada tetap adanya kebebasan pemilih untuk menggunakan hak pilih aktifnya. Pembatasan itu sendiri harus dapat dibenarkan berdasar pada alasan-alasan yang obyektif dan masuk akal. Juga, mesti ada dasar-dasar hukum dan prosedur yang adil dalam penetapannya.

Parameter di atas sudah diimplementasikan di banyak negara di dunia ini. Di Belanda, pada prinsipnya hanya dua dasar saja yang bisa dijadikan alas pembatasan hak pilih (pasal B5 Kieswet). Hak pilih hanya bisa dibatasi berdasar pada (1) ketidakcakapan, dan (2) ketidakmungkinan, karena telah adanya putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap untuk mencabut hak pilih pihak bersangkutan. Penetapan ketidakcakapan juga harus melalui penetapan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap, didasarkan pada kondisi pihak yang bersangkutan pada saat pencalonan. Pengaturan serupa juga dapat dijumpai di Belgia (pasal 6 dan pasal 7 Algemeen Kieswetboek). Pada dasarnya tidak ada perbedaan antara hak pilih aktif dan pasif di ke dua negara tersebut. Kendati demikian, untuk hak pilih pasif, selain tidak sedang dicabut hak pilihnya, masih ditambah beberapa persyaratan lain lagi, yaitu nasionalitas, batasan umur dan tempat tinggal.

Menurut sebuah penelitian yang dilakukan pada tahun 2000 di 63 negara demokratis di dunia, bisa dikatakan, hanya batasan umur 18 tahun dan pembatasan pada keterbatasan mental saja yang diterima secara umum (Blais, A., Massicotte, L.,Yoshinaka, A., Deciding who has the right to vote: a comparative analysis of election laws, Electoral studies, Volume: 20, Issue: 1 (March 2001), hal. 41-62). Selain itu, banyak juga dijumpai pembatasan hak pilih berdasar atas kewarganegaraan atau ketidakmungkinan karena pihak yang bersangkutan sedang menjalani masa hukuman. Dalam penelitian tersebut juga ditandaskan, semakin longgarnya ketentuan penggunaan hak pilih, menunjukkan semakin demokratisnya suatu negara.

Dari paparan di atas, bisa disimpulkan bahwa pembatasan atau pencabutan hak pilih semestinya hanya bisa dilakukan atas dasar yang obyektif dan masuk akal, lazimnya berupa ketidakcakapan (misalnya: batasan umur, kondisi kejiwaan) dan ketidakmungkinan (misalnya: narapidana). Pembatasan itu sendiri harus melalui suatu prosedur yang jujur dan adil, yaitu melalui mekanisme kontrol dan penyeimbang. Hanya dengan begitu, maka tindakan sewenang-wenang dari pihak yang berkuasa dapat diantisipasi.

Kewenangan KPU

Dalam dua perkara di atas tadi, sudah kita lihat bagaimana MK belum konsisten menggunakan parameter yang sebenarnya sudah benar, yaitu parameter yang dipakai dalam perkara ex-tapol, pada permohonan yang diajukan Gus Dur dan Alwi Shihab.

Kalau saja MK juga menggunakan parameter yang sama, maka ada dua hal yang semestinya bisa lebih diperjelas (1) apakah syarat “mampu secara jasmani dan rohani” itu obyektif dan masuk akal? dan (2) apakah penetapan pembatasan atau pencabutan telah melalui prosedur yang jujur dan adil?

Dalam menilai apakah syarat tersebut obyektif dan masuk akal, MK baru merujuk pada ketentuan-ketentuan perlindungan hak-hak asasi penyandang cacat yang diatur dalam DRDP, sebagaimana dimohonkan oleh pemohon. Menurut MK, DRDP sekalipun tidak menutup kemungkinan adanya pembatasan hak sipil dan politik dari penyandang cacat. Sehingga, apabila mendesak memang diperbolehkan adanya pembatasan.

Paragraf 7 DRDP menyebutkan, apabila penyandang cacat mental tidak lagi bisa melakukan jenis pekerjaan tertentu, maka pembatasan bisa dilakukan sepanjang perlu. Selanjutnya MK menyimpulkan, seorang kepala negara dan wakilnya memang sudah seharusnya “mampu secara jasmani dan rohani”. Dengan begitu, ketentuan tersebut tidak diskriminatif.

Tentu, masih terbuka pertanyaan, karena frase kalimat “mampu secara jasmani dan rohani” itu sendiri dapat ditafsirkan bermacam-macam. Sebagai penafsir konstitusi, MK hanya baru menyebut secara eksplisit pembatasan atas dasar keterbatasan sebagaimana disebutkan di dalam DRDP.

Pendapat MK tersebut secara umum bisa juga diartikan, bahwa penetapan pembatasan atau pencabutan hak pilih harus disertai dengan dasar alasan yang jelas. Nantinya, dasar alasan dari pihak yang berwenang mencabut hak pilih itulah yang menentukan, apakah pembatasan tersebut masuk dalam kriteria yang obyektif dan masuk akal. Di atas sudah dibicarakan bagaimana lazimnya kriteria tersebut diimplementasikan.

Kemudian, seperti sudah dibicarakan juga sebelumnya, suatu prosedur pencabutan adalah jujur dan adil, ketika ada sebuah mekanisme kontrol dan penyeimbang terhadap kewenangan pihak yang berwenang. Artinya, alasan pembatasan dari pihak yang berwenang yang menurutnya sendiri obyektif dan masuk akal, masih harus diuji oleh pihak ke tiga (pengadilan).

Berdasar pada pasal 22 E UUD 1945, KPU merupakan lembaga yang ditunjuk untuk menyelenggarakan Pemilu. Selanjutnya, menurut pasal 10 UU No. 23/2003, lembaga ini pulalah yang berwenang untuk menetapkan bisa tidaknya seseorang dicalonkan (menggunakan hak pilih pasifnya). Ketetapan tersebut bersifat final dan mengikat sebagaimana diatur di dalam pasal 30. Kriteria penetapan itu sendiri bisa juga dijumpai di dalam pasal 6 undang-undang yang sama. Situasi yang hampir serupa bisa juga dijumpai dalam lingkup pemilu legislatif. Kewenangan KPU diatur di dalam pasal 69 UU No. 12/2003, sedang kriterianya di dalam pasal 60.

Masalahnya, tidak ada alat hukum yang tersedia untuk membanding ketetapan KPU sehubungan dengan hal tersebut. Kenyataannya, badan peradilan sendiri justru telah menguatkan posisi absolut KPU. Proses peradilan administratif (PTUN) yang ditempuh pihak Gus Dur setelah penolakan KPU, berakhir dengan putusan bahwa perlawanan tidak dapat diterima (PTUN Tolak Perlawanan Gus Dur, Tempointeraktif, 18 agustus 2004).

Majelis hakim menilai bahwa ketetapan KPU tidak dapat diganggu gugat, bahkan menyetarakan ketetapan KPU tersebut dengan putusan PTUN. Ketua majelis hakim Is Sudaryono seusai sidang mengatakan: “Dalam hal ini KPU itu seperti wasit dalam lomba, dia lah yang memutuskannya.” (Tempointeraktif, 18 agustus 2004).

Kalau KPU itu wasitnya, siapa yang berlomba? Apakah artinya kandidat yang satu menyatakan kandidat yang lain tidak memenuhi syarat pencalonan? Di sinilah masalah sebenarnya terpendam. Mekanisme pembatasan oleh KPU ternyata tidak menyediakan ruang bagi prosedur yang jujur dan adil. Mekanisme tersebut jelas bertentangan dengan prinsip kontrol dan penyeimbang yang merupakan sendi dari sebuah negara hukum.

Sudah adakah?

Pada dasarnya MK telah menyatakan bahwa hak pilih adalah hak konstitusional berdasar pada pasal 25 ICCPR. Pernyataan ini, di satu sisi, tentu membawa angin segar bagi para pegiat demokrasi dan HAM di Indonesia. Paling tidak, ketika pengaturan di dalam UUD 1945 itu sendiri kurang atau tidak jelas, MK akan mengabulkan rujukan permohonan pada konvensi-konvensi internasional yang memuat nilai-nilai universal untuk merumuskan suatu hak konstitusional.

Sedang di sisi lain, MK tampak masih ragu untuk menguji pembatasan hak asasi yang ditetapkan oleh pengambil kebijakan. Tentu, harus kita syukuri bersama usaha MK untuk memformulasikan prasyarat pembatasan yang layak, sebagaimana bisa kita temui pada kasus ex-tapol. Namun, patut kita sayangkan pula, belum adanya konsistensi dari pendapat MK itu sendiri. Dalam kasus Gus Dur, ternyata tidak kita temui metode atau formulasi yang sama. Alasan MK adalah karena pasal 25 ICCPR dalam kasus tersebut tidaklah relevan. Benarkah begitu? Dalam tulisan pendek ini telah penulis tuturkan bagaimana semestinya pasal 25 ICCPR dibaca, serta keganjilan-keganjilan apa yang terkandung dalam argumentasi MK.

Selanjutnya, dalam kasus Gus Dur bergulir juga permohonan pengujian terhadap esensi pembatasan yang sama (pencabutan hak pilih ex-tapol dan, mereka yang baik langsung maupun tidak langsung, diduga terlibat G-30S), namun dalam lingkup pemilu eksekutif. Pada waktu itu, MK tidak menerima permohonan tersebut, karena tidak adanya kedudukan hukum (legal standing) para pemohon. Jadi, paling tidak MK bisa menghindar untuk mengulas hal tersebut lebih lanjut lagi.

Bagaimanapun juga, bila hak pilih yang bersumber dari pasal 25 ICCPR bisa ditafsirkan sebagai hak pilih eksekutif dan legislatif, maka semestinya pula tidak boleh ada hambatan serupa yang tetap berlaku. Kecuali, ketika KPU dianggap memiliki kebebasan sebegitu luas untuk menafsirkan bunyi pasal 6 ayat 1 UUD 1945 (mampu secara jasmani dan rohani), sebagaimana sikap MK untuk tidak membahas kewenangan KPU lebih lanjut lagi dalam kaitannya dengan pasal 6 huruf d UU No.23/2003 (syarat kesehatan calon presiden dan wakil presiden).

Proses penetapan syarat-syarat calon presiden itu sendiri telah menebar aroma politik yang sangat kentara (lihat juga opini Denny Indrayana, Menguji Kesehatan Capres, Kompas, 19 April 2004). Masing-masing politisi berusaha untuk saling jegal dengan pertimbangan pragmatis mereka masing-masing. Sehingga, apabila kemudian posisi KPU untuk menguji syarat pencalonan presiden mengundang permasalahan yuridis, sebenarnya bukan merupakan hal yang aneh.

Sementara pemikiran untuk menyerahkan apa dan bagaimana hak pilih pasif bisa dibatasi, pada kehendak rakyat melalui pemilu, bahkan sebenarnya sudah bisa kita temui dalam pokok pikiran founding father negeri ini 61 tahun yang lalu (!). Dalam pembahasan mengenai ketentuan pasal 6 UUD 1945, Prof. Soepomo dengan tegas menyatakan ketidaksetujuannya pada prasyarat-prasyarat yang diajukan untuk menjadi presiden. Ketika itu beliau katakan: “Sudah tentu dalam pemilihan itu kita harus percaya kepada kebijaksanaan rakyat, janganlah kita curiga sekali terhadap kepada badan kita sendiri, haruslah ada kepercayaan kepada diri kita sendiri.” (Risalah Sidang BPUPKI – PPKI, Tim Penyunting: Saafroedin Bahar, e.a., Sekretariat Negara RI, 1992, hal. 274).

Kemudian, posisi KPU yang tak terbantahkan, jelas telah membuka terjadinya tindak sewenang-wenang, karena nihilnya mekanisme kontrol yang sehat. Pada akhirnya, posisi warga negara pulalah yang menjadi semakin lemah. Apa yang bisa kita rasakan sebagai hasil, adalah tidak memadainya jaminan untuk kebebasan hak pilih yang dimiliki warga negara.

Sebagai akibat kasus ditolaknya Gus Dur oleh KPU, cukup banyak simpatisan PKB yang akhirnya menjadi golput. Lepas dari besar kecilnya persentase mereka yang golput, telah ada proses politik yang tidak sehat. Proses politik bergulir, tidak melalui satu mekanisme yang terbuka (i.e. pemilu), namun bergeser pada proses lobby tertutup pada simpul-simpul di mana kekuasaan terpendam. Jaminan atas hak pilih jelas menjadi tidak memadai, baik hak untuk dipilih, maupun hak untuk memilih.

Pertanyaannya sekarang, adakah anggota dewan yang akan menyuarakan perbaikan UU Pemilu dalam menyongsong Pemilu 2009 nanti, sehubungan dengan masih rentannya jaminan untuk kebebasan memilih ini? Atau justru partai-partai politik yang diwakilinya sudah puas dengan mekanisme lobby tertutup yang sudah ada, untuk kemudian saling jegal (lagi) melalui KPU?

*) Mahasiswa pascasarjana hukum perusahaan Universitas Utrecht, peneliti magang di Van Vollenhoven Institute Leiden, aktif di dalam Indonesian Law Society Utrecht.

2 Komentar

Filed under Konstitusi

2 responses to “Hak Pilih di Indonesia

  1. mohon tidak membahas masalah tersebut, dalam arti dianggap hal yang wajar ada orang yang tidak puas dengan pasal-pasal tersebut,karena masih banyak masalah yang harus diselesaikan oleh MK khususnya masalah hasil-hasil pilgub didaerah yang masih perlu dipertimbangkan,tks

    Saya tidak melihat ada hubungan sebab akibat antara “masih banyak masalah yang harus diselesaikan oleh MK” dengan “tidak pantas menganggap wajar ada orang yang tidak puas dengan pasal-pasal tersebut”. Tapi mungkin anda berpikiran lain?

  2. dir88gun2

    assalamu alaikum wr. wb.

    alhamdulilah…
    Selamat akhirnya golput berhasil memenangkan jumlah suara terbanyak!
    Saya mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang telah mendukung Partai Golput,
    baik yang dengan penuh kesadaran dan keikhlasan maupun yang tidak.
    Lho, maksudnya? Gak Jelas? :|

    Sudah saatnya kita ganti sistem!
    Sistem yang lebih “pro rakyat” dan lebih “berbudi”…
    Ayo kita ganti secepatnya, “lebih cepat lebih baik”…
    Mari kita “lanjutkan” perjuangan dakwah untuk menegakkannya!
    Sistem Islam, petunjuk dari Sang Maha Pencipta!

    Lihatlah dengan hati dan fikiran yang jernih!
    Aturan Sang Maha Pencipta diinjak-injak
    dan diganti dengan aturan yang dibuat seenak udelnya!
    Dan lihat akibatnya saat ini, telah nampak kerusakan
    yang ditimbulkan oleh sistem sekulerisme dan turunannya
    (seperti: kapitalisme, sosialisme, demokrasi, dsb) di depan mata kita!

    Banyak anak terlantar gara2 putus sekolah.
    Banyak warga sekarat gara2 sulit berobat.
    Banyak orang lupa gara2 ngejar2 dunia.
    Dan banyak lagi masalah yang terjadi gara2 manusia nurutin hawa nafsunya.

    Lihat saja buktinya di
    http://hizbut-tahrir.or.id/2009/05/12/kemungkaran-marak-akibat-syariah-tidak-tegak/
    http://hizbut-tahrir.or.id/category/alwaie/
    http://hizbut-tahrir.or.id/category/alislam/
    dan banyak lagi bukti nyata yang ada di sekitar kita!

    Untuk itu, sekali lagi saya mohon kepada semua pihak
    agar segera sadar akan kondisi yang sekarang ini…
    dan berkenan untuk membantu perjuangan kami
    dalam membentuk masyarakat dan negeri yang lebih baik,
    untuk menghancurkan semua bentuk penjajahan dan perbudakan
    yang dilakukan oleh manusia (makhluk),
    dan membebaskan rakyat untuk mengabdi hanya kepada Sang Maha Pencipta.

    Mari kita bangkit untuk menerapkan Islam!
    mulai dari diri sendiri.
    mulai dari yang sederhana.
    dan mulai dari sekarang.

    Islam akan tetap berlaku hingga akhir masa!
    Dan Islam akan menerangi dunia dengan cahaya kemenangan!
    Mohon maaf apabila ada perkataan yang kurang berkenan (-_-)
    terima kasih atas perhatian dan kerja samanya.

    wassalamu alaikum wr. wb.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s