Sejarah Pembahasan Pasal 107 KUHP

Definisi tindak pidana makar kembali menarik perdebatan publik. Selain permohonan pengujian undang-undang yang diajukan oleh beberapa pihak yang dijerat melakukan tindak pidana tersebut,  permohonan ke Mahkamah Konstitusi juga diajukan oleh ICJR yang mengkhawatirkan adanya kesewenang-wenangan dalam penggunaan pasal-pasal terkait.

Tak kurang, Presiden Joko Widodo sendiri telah mengeluarkan pendapatnya mengenai persoalan ini. Intinya, menurut Presiden, harus dibedakan antara kritik dan makar. Namun demikian, dalam pernyataannya, Presiden belum menjelaskan apa pengertian makar itu sendiri. Bisa jadi, penjelasan itu baru akan disampaikan secara resmi oleh Pemerintah dalam persidangan-persidangan di Mahkamah Konstitusi nanti.

Bagaimanapun juga, ketidakjelasan ini membuat kekhawatiran ICJR bisa jadi beralasan, karena KBBI, misalnya, memuat definisi yang cukup luas, yaitu (1) akal busuk; tipu muslihat; (2) perbuatan (usaha) dengan maksud hendak menyerang (membunuh) orang, dan sebagainya; (3) perbuatan (usaha) menjatuhkan pemerintah yang sah. Jika diamati, setidaknya terdapat tiga gradasi (derajat) di sini, yaitu akal busuk (bisa jadi hanya pikiran), usaha (belum tentu suatu perbuatan yang telah sepenuhnya selesai), dan perbuatan itu sendiri.

Secara prinsipnya, penjelasan ketiga gradasi yang berbeda itu sebenarnya dapat dijumpai dalam ajaran-ajaran mengenai suatu tindak pidana, yaitu (singkatnya) ada (1) niat (sebelum suatu tindak pidana mulai dilakukan), (2) percobaan/usaha (ada permulaan pelaksanaan dari suatu tindak pidana, namun tidak tuntas), dan (3) perbuatan tindak pidana itu sendiri.

Sehubungan dengan gradasi tersebut, tindak pidana makar yang diatur di dalam Pasal KUHP pada dasarnya telah menghapuskan garis batas antara derajat kedua (percobaan) dan derajat ketiga (perbuatan).

Pasal 87

Dikatakan ada makar untuk melakukan suatu perbuatan, apabila niat untuk itu telah ternyata dari adanya permulaan pelaksanaan, seperti dimaksud dalam Pasal 53.

Namun, perlu dijadikan catatan, bahwa meleburnya percobaan (usaha untuk melakukan suatu perbuatan) dengan perbuatan itu sendiri bukan berarti menjadikan suatu niat untuk itu dengan sendirinya telah memenuhi uraian delik. Batasannya, menurut Pasal tersebut, adanya permulaan pelaksanaan.

Permasalahannya, apabila kita lihat lebih lanjut di dalam KUHP, tindak pidana makar tadi juga sudah dapat dipidana hanya dengan adanya suatu permufakatan jahat, yaitu  adanya kesepakatan dua orang atau lebih untuk melakukan kejahatan. Pada praktiknya, hal ini tentu dapat mengancam kebebasan menyatakan pendapat, apabila pendapat terkait kritis terhadap pemerintah atau pemerintahan yang ada.

Pasal 110 ayat (1) KUHP

Permufakatan jahat untuk melakukan kejahatan menurut Pasal 104, 106, 107, dan 108 diancam berdasarkan ancaman pidana dalam pasal-pasal tersebut.

Pasal 88 KUHP

Dikatakan ada permufakatan jahat, apabila dua orang atau lebih telah sepakat akan melakukan kejahatan.

Menariknya, hal-hal itu tadi sebenarnya telah dibahas dalam pembahasan pasal-pasal KUHP terkait. Untuk memberikan gambaran mengenai isi Pasal 107, berikut pasal-pasal yang terkait dengannya, di bawah ini terdapat rangkuman kutipan pasal-pasal tersebut, berikut (terjemahan) kutipan dari pembahasan pasal-pasal yang dimaksud.

Makar dengan maksud untuk menggulingkan pemerintah

Pasal 107 KUHP

(1) Makar dengan maksud untuk menggulingkan pemerintah, diancam dengan pidana penjara paling lama lima belas tahun.

(2) Para pemimpin dan pengatur makar tersebut dalam ayat 1, diancam dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara sementara paling lama dua puluh tahun.

Pasal 88 bis KUHP

Dengan penggulingan pemerintahan dimaksud meniadakan atau mengubah secara tidak sah bentuk pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.

Art 107 WvS

(1) De aanslag ondernomen met het oogmerk om omwenteling teweeg te brengen, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren.

(2) Leiders en aanleggers van een aanslag als in het eerste lid, bedoeld, worden gestraft met levenslange gevangenisstraf of tijdelijke van ten hoogste twintig jaren.

Art 88 bis WvS

Onder omwenteling wordt verstaan het vernietigen of op onwettige wijze veranderen van den grondwettigen regeeringsvorm, de orde van troonopvolging of den wettigen regeeringsvorm van Nederlandsch-Indië.

Art. 101 Sr. [oud, red.]

De aanslag ondernomen met het oogmerk om den grondwettigen regeringsvorm of de orde van troonsopvolging te vernietigen of te veranderen, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren.

Verslag van de Tweede Kamer met Regeeringsantwoord

De Raad van State maakte de opmerking, dat het begrip van aanslag zonder meer te onbestemd is om in een Wetboek van Strafregt strafbaar te worden gesteld. (Zie advies, ad artt. 118, 119, 125 [109, 110, 116]). De Regering antwoordde (zie rapport), dat eene aanvulling overbodig scheen, omdat in de aangehaalde artikelen niet, onbepaald van een aanslag maar van een aanslag op den persoon wordt gesproken, en de uitdrukking elke daad van geweld (met inbegrip van de poging) omvat, welke ondernomen wordt tegen de in die artikelen genoemde hooge personen, die niet valt in eene zwaardere strafbepaling. Eene minderheid der Commissie was van oordeel, dat de strekking van aanslag in de artt. 100 en 101 juist ook door deze toelichting der Regering niet duidelijk is. Immers het geldt hier niet een aanslag op den persoon. Moet nu desniettegenstaande toch alleen aan daden van geweld worden gedacht? Dit zou echter niet overeenstemmen met, de bepaling van art. 88 [79]. waarvan de strekking veel verder reikt. Aan den andere kant zou het begrip te ruim kunnen worden opgevat. Vooral in het geval van art. 101 zou de onbestemdheid van aanslag tot verkeerde praktische gevolgen kunnen leiden, en pogingen, door middel van geschriften of vereenigingen ondernomen om den grond wettigen regeringsvorm langs vreedzamen weg te veranderen, als strafbare aanslag volgens art. 101 kunnen worden gequalificeerd.

De Commissie is echter van meening, dat de interpretatie veilig aan de jurisprudentie kan worden overgelaten, welke in de algemeene bepaling der strafbare poging een voldoenden leiddraad vindt om den aanslag welke hier bedoeld wordt te onderscheiden van wetenschappelijke verhandelingen of politieke besprekingen.

De uitdrukking “aanslag” zou, taalkundig, alleen bezwaar kunnen hebben voor zooveel betreft het laatste feit in art. 101 genoemd verandering van regeeringsvorm of troonopvolging kan ook op niet strafwaardige wijze beoogd worden.

Door de bijvoeging “op onwettige wijze” is de zin verduidelijkt.

[Laporan (Pembahasan) Parlemen berikut Jawaban Pemerintah

Dewan Negara mengatakan bahwa pengertian ‘aanslag’ (serangan) sudah pasti terlalu samar untuk (dapat) dipidana di dalam Kitab Hukum Pidana. (Lihat pendapat, ad artt. 118, 119, 125 [109, 110, 116]). Pemerintah telah menjawab (lihat laporan), yang tampaknya berlebihan untuk ditambahi lagi, karena, di dalam pasal-pasal yang dikutip, serangan tidak selalu dimaksudkan sebagai serangan terhadap diri seseorang, serta istilah tersebut meliputi setiap tindakan kekerasan (termasuk percobaan untuk itu), yang diambil (dan ditujukan) terhadap orang-orang penting yang tercantum di dalam artikel-artikel tersebut, yang tidak termasuk di dalam suatu ketentuan pidana yang memberatkan.

Sebagian kecil dari anggota Komisi [perancang, red.] menilai bahwa ruang lingkup serangan dalam Pasal 100 dan 101 menjadi tidak jelas, justru dengan adanya penjelasan Pemerintah ini. Bagaimanapun juga, di sini tidak berlaku serangan terhadap diri seseorang. Apakah kemudian hanya dapat diartikan sebagai tindakan-tindakan kekerasan saja? Akan tetapi, itu tidak akan sesuai dengan ketentuan Pasal 88 [79] yang lingkupnya jauh lebih luas. Di sisi lain, istilah itu bisa jadi (justru) ditafsirkan terlalu luas. Terutama dalam kaitannya dengan Pasal 101, ketidakjelasan pengertian ‘serangan’ akan dapat menyebabkan dampak-dampak praktis yang keliru, serta percobaan-percobaan yang dilakukan dengan tulisan, atau serikat-serikat, untuk mengubah pemerintah yang konstitusional melalui jalan damai, (dianggap) sebagai ‘serangan’ yang dapat dipidana sesuai dengan Pasal 101.

Namun, Komisi (tetap) beranggapan, bahwa penafsirannya aman untuk diserahkan kepada yurisprudensi – yang (dapat) menemukan cukup arahan bagi pengertian umum suatu percobaan yang dapat dipidana, untuk membedakan serangan yang dimaksud di sini dari kegiatan akademis atau diskusi-diskusi politik. Istilah ‘aanslag’ mungkin, secara bahasa, hanya akan menimbulkan keberatan terkait uraian terakhir pada Pasal 101; perubahan dari bentuk pemerintahan atau penerus tahta juga dapat dicapai melalui cara yang tak layak untuk dipidana. Dengan tambahan ‘secara melanggar undang-undang’, kalimat itu menjadi lebih jelas.]

Pengertian ‘aanslag’ (makar/serangan)

Pasal 87

Dikatakan ada makar untuk melakukan suatu perbuatan, apabila niat untuk itu telah ternyata dari adanya permulaan pelaksanaan, seperti dimaksud dalam Pasal 53.

Art. 87

Aanslag tot een feit bestaat, zoodra het voornemen des daders zich door een begin van uitvoering, in den zin van art. 53 heeft geopenbaard.

Art. 79

Aanslag bestaat zoodra eene strafbare poging tot het voorgenomen feit aanwezig is.

Memorie van Toelichting

Aanslag. De uitdrukking komt voor in de drie eerste titels van het tweede boek. Zij omvat de (volgens art. 55 [45]) strafbare poging tot het voorgenomen feit in overeenstemming met art. 105 C. P. B. en § 82 van het Duitsche wetboek, geen bloot voorbereidende handelingen, gelijk nu nog bij ons regtens is krachtens art. 88 C. P., in Frankrijk reeds bij de wet van 1832 vervangen door deze bepaling: “L’exécution et la tentative constitueront seules l’attentat”.

Advies van den Raad van State

De aanslag, in de drie eerste titels van boek II strafbaar gesteld, bestaat blijkens dit artikel, zood ra strafbare poging tot bet voorgenomen feit aanwezig is.

Waar strafbare poging volgens art. 55 [45] in den regel met een derde minder gestraft wordt, wordt zij als aanslag volgens boek II titels I-III met gelijke straf gestraft als het voltooide misdrijf (artt. 99-101, 118,119,125 [92-94, 109, 110, 116]), behoudens de verzwaring der straf bij verzwarende omstandigheden (artt. 117 [108], lid 2, en 124 [115], lid 2).

De aanslag omvat derhalve de strafbare poging en het voltooide misdrijf tevens. Evenals bij de strafbare poging in het algemeen, zijn ook bij den aanslag de voorbereidende handelingen niet strafbaar.

Met deze bepaling van hetgeen onder aanslag te verstaan zij, – eene bepaling, die met art. 305 Code Pénal Belge woordelijk en met § 82 van het Duitsche wetboek hoofdzakelijk overeenkomt, – kan de Raad van State zich wel vereenigen.

De vraag overigens, welke aanslag of aanslagen eigenlijk bedoeld worden in de artt. 118, 119 en 125, behoort niet hier, maar bij voormelde artikelen te worden geopperd.

[Nota Penjelasan

Serangan/Makar. Istilah ini muncul pada tiga Bab pertama dari Buku Kedua. Ia mencakup percobaan yang dapat dipidana untuk melakukan tindak pidana yang diniatkan (menurut Pasal 55 [45]), sesuai dengan Pasal 105 C.P.B. dan § 82 Kitab Undang-Undang Jerman, bukan merupakan suatu tindakan-tindakan persiapan belaka, bahkan sekarang di tempat kita secara hukum masih sesuai dengan Pasal 88 C.P., yang di Perancis telah digantikan oleh Undang-Undang tahun 1832 dengan ketentuan berikut ini: “L’exécution et la tentative constitueront seules l’attentat”.

Nasihat dari Dewan Negara

Serangan/makar, yang dipidana di dalam tiga Bab pertama Buku II, menurut artikel ini telah lahir, begitu ada percobaan-percobaan yang dapat pidana untuk melakukan tindak pidana yang diniatkan.

Percobaan tindak pidana yang menurut Pasal 55 [45] pada prinsipnya dihukum dengan pengurangan hukuman sepertiga lebih ringan, sebagai ‘serangan’ menurut Buku II, Bab I-III, dihukum dengan hukuman yang sama sebagaimana tindak kejahatan yang telah tuntas/selesai (Pasal 99-101, 118, 119, 125 [92-94, 109, 110, 116]), kecuali terdapat pemberatan hukuman dalam hal adanya keadaan-keadaan yang memperberat (Pasal 117 [108], ayat 2, dan 124 [115], ayat 2).

Oleh karena itu, serangan meliputi percobaan untuk melakukan tindak pidana dan kejahatan yang (telah) selesai. Seperti halnya percobaan yang dapat dipidana pada umumnya, tindakan-tindakan persiapan pada (delik) makar/serangan tidak dapat dipidana.

Terkait ketentuan yang menguraikan pengertian ‘serangan’ ini, – sebuah ketentuan yang serupa dengan Pasal 305 KUHP Belgia secara harfiah, dan dengan § 82 dari Kitab Undang-Undang Jerman secara umum, – Dewan Negara dapat sependapat.

Namun, pertanyaannya, serangan atau serangan-serangan mana yang sebenarnya dimaksudkan dalam Pasal 118, 119 dan 125, tidak termasuk di sini, tapi disampaikan pada pasal-pasal tersebut.]

Permufakatan jahat untuk menggulingkan pemerintah

Pasal 110 ayat (1) KUHP

Permufakatan jahat untuk melakukan kejahatan menurut Pasal 104, 106, 107, dan 108 diancam berdasarkan ancaman pidana dalam pasal-pasal tersebut.

Art. 110 lid (1) WvS

De samenspanning tot een der in de artikelen 104-108 omschreven misdrijven wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren.

Art. 103

De samenspanning tot een der in de artikelen 99-102 omschreven misdrijven wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren.

Verslag van de Tweede Kamer met Regeeringsantwoord

Het begrip van zamenspanning is, naar het oordeel der Commissie, te onbestemd. Men zou er zoo wel voorloopige besprekingen als bepaalde afspraken en overeenkomsten toe kunnen rekenen. Toch zou dit te ver gaan en zou de Commissie ongaarne op het voetspoor van § 86 van het Duitsche wetboek 1 alle voorbereidende handelingen strafbaar willen stellen. Daarom zou het aanbeveling verdienen in den negenden titel van het Eerste Boek eene omschrijving van zamenspanning op te nemen, bijv.: zamenspanning bestaat, zoodra twee of meer personen zijn overeengekomen het misdrijf te plegen. Zie Mem v. Toel. [bij Titel I van dit Boek, voorlaatste alinea, hiervoor bl. 12.]

Is de straf niet te gering? Het Duitsche wetboek (§ 83) heeft 5 jaren tuchthuis en het Belgische (art. 106) voor het geval van art. 99 van 10-15 jaren dwangarbeid.

[Laporan (Pembahasan) Parlemen berikut jawaban Pemerintah

Pengertian permufakatan jahat itu, menurut pendapat Komisi, terlalu samar. Seseorang bisa memasukkan pembicaraan-pembicaraan sementara, begitu juga kesepakatan-kesepakatan tertentu, ke dalam pengertian tersebut. Namun, (keberlakuan pengertian) ini akan menjadi terlalu jauh dan Komisi, bertentangan dengan maksudnya sendiri, akan mengikuti jejak § 86 dari Kitab Undang-Undang Jerman 1, (yaitu) memidanakan semua langkah persiapan. Oleh karena itu, dalam Bab kesembilan dari Buku Pertama akan dianjurkan untuk memuat salah satu definisi permufakatan jahat, misalnya: ‘dikatakan ada permufakatan jahat, apabila dua orang atau lebih telah sepakat akan melakukan kejahatan’. Lihat Mem. v. Toel. [pada Bab I Buku ini, satu alinea sebelum alinea terakhir, sebelumnya dalam hlm. 12.]

Apakah hukuman ini tidak terlalu rendah? Kitab Undang-Undang Jerman (§ 83) mengatur lima tahun kurungan, dan Belgia (Pasal 106) untuk delik Pasal 99 dengan 10-15 tahun kerja paksa.]

Pengertian ‘samenspanning’ (permufakatan jahat)

Pasal 88 KUHP

Dikatakan ada permufakatan jahat, apabila dua orang atau lebih telah sepakat akan melakukan kejahatan.

Art. 88 WvS

Samenspanning bestaat zoodra twee of meer personen overeengekomen zijn om het misdrijf te plegen.

Art. 80

Samenspanning bestaat zoodra twee of meer personen overeengekomen zijn om het misdrijf te plegen.

Regeeringsopmerking in het Verslag van de Tweede Kamer

Art. 80 (nieuw)

De Minister verwijst naar de artt. 103, 111, 448 en 453 [96, 103, 394 en 398].

(Verg. de Memorie van Toelichting van Titel I van Boek II, in ’t algemeen, aan ‘t slot, en het Verslag der Tweede Kamer bij art. 96.)

Memorie van Toelichting van Titel I van Boek II, in ’t algemeen, aan ‘t slot

Het vereischte voor strafbaren aanslag is in art. 88 [79] aangewezen en aldaar toegelicht.

Eene zamenspanning bestaat, gelijk het woord zelf te kennen geeft, zoodra twee of meer personen overeengekomen zijn om het misdrijf te plegen [zie art. 80].

Zoolang er noch aanslag noch zamenspanning bestaat, noch opruijing in den zin van art. 140 [131], zijn er slechts neigingen en voornemens waar te nemen, die de noodige kenteekenen van vasten wil en van voor

den staat dreigend gevaar missen om strafbaar te wezen. Er bestaat geen genoegzame grond, om voor de in dezen titel omschreven misdrijven zóó ver van de algemeene beginselen af te wijken, dat enkel voorbereidende handelingen, door geen begin van uitvoering gevolgd, en nog minder een voorstel dat niet wordt aangenomen [vgl. art. 90 C.P., art. 111 C.P.B., artt. 84, 86 D. Wb.], met straffen zouden worden bedreigd.

[Tanggapan Pemerintah dalam Laporan (pembahasan) Parlemen

Pasal 80 (baru)

Menteri merujuk pada Pasal 103, 111, 448 dan 453 [96, 103, 394 dan 398].

(Bandingkan Nota Penjelasan Bab I Buku II, penjelasan umum, bagian akhir, dan Laporan (Pembahasan) Parlemen Pasal 96.)

Nota Penjelasan Bab I Buku II, penjelasan umum, bagian akhir

Persyaratan untuk serangan yang dapat dipidana itu telah ditunjukkan pada Pasal 88 [79] dan dijelaskan di situ.

Suatu permufakatan jahat ada, bahkan telah ditunjukkan oleh kata itu sendiri, segera setelah dua orang atau lebih sepakat untuk melakukan kejahatan [lihat Pasal 80].

Selama serangan atau permufakatan jahat tidak ada, tidak juga penghasutan menurut Pasal 140 [131], maka yang dapat dilihat hanya kecenderungan-kecenderungan dan niatan-niatan (saja), yang (masih) membutuhkan tanda-tanda adanya suatu kehendak tetap, serta tak disertai bahaya yang mengancam bagi negara untuk dapat dipidana. Tiada dasar yang cukup untuk membuat tindak-tindak kejahatan yang diuraikan dalam Bab ini untuk menyimpang sebegitu jauh dari asas-asas umum, bahwa hanya tindakan persiapan saja, tanpa diikuti tindakan permulaan, apalagi sebuah usulan yang tidak diterima [bandingkan Pasal 90 C.P., Pasal 111 C.P.B., Pasal 84, 86 D.Wb.], akan (dapat) diancam dengan sanksi pidana.]

 

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Menerapkan Pasal Karet

Basuki Tjahaja Purnama (Ahok) pada persidangan awal minggu ini telah didakwa, antara lain (dakwaan subsidiairnya), melanggar Pasal 156 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP). Kebetulan, di saat yang hampir bersamaan, seorang politisi Belanda, Geert Wilders, baru saja diputus bersalah oleh pengadilan, karena dinilai telah melanggar Pasal 137c Wetboek van Strafrecht (Sr) – yang merupakan padanan dari Pasal 156 KUHP di Belanda.

Pasal 156 KUHP

Barangsiapa di muka umum menyatakan perasaan permusuhan, kebencian atau penghinaan terhadap suatu atau beberapa golongan rakyat Indonesia, diancam dengan pidana penjara paling lama empat tahun atau pidana denda paling banyak empat ribu lima ratus rupiah. Perkataan golongan dalam pasal ini dan pasal berikutnya berarti tiap-tiap bagian dari rakyat Indonesia yang berbeda dengan suatu atau beberapa bagian lainnya karena ras, negeri asal, agama, tempat, asal, keturunan, kebangsaan atau kedudukan menurut hukum tata negara.

Uniknya, meskipun sudah dapat dipastikan adanya persamaan (dan juga perbedaan) dari kedua norma tersebut, Pasal 156 KUHP sebenarnya mempunyai sejarah yang lebih panjang. Salah satu pasal ‘delik penyebaran kebencian’ itu ternyata sudah berlaku di Hindia Belanda sejak tahun 1918, sementara kata ‘penyebaran kebencian’ (haatzaaien) sendiri baru pertama kali umum digunakan di negeri induknya pada tahun 1919, sebelum kemudian muncul aturan serupa di dalam Sr pada tahun 1934.

Perbedaan paling mendasar dari pengaturan di dalam Sr, jika dibandingkan dengan Pasal 156 KUHP tadi, adalah adanya dua norma terpisah antara penyebaran penghinaan (Pasal 137c Sr) dan penyebaran kebencian atau diskriminasi (Pasal 137d Sr).

Pasal 137c Sr

Barang siapa di muka umum, secara lisan atau dengan tulisan atau gambar, secara sengaja menyatakan penghinaan terhadap sekelompok orang karena ras mereka, agama atau keyakinan mereka, orientasi hetero- atau homoseksual mereka, atau disabilitas tubuh, psikis, atau mental mereka, dihukum dengan pidana penjara maksimal satu tahun atau denda uang kategori ketiga.

Jika perbuatan itu dilakukan oleh seseorang yang menjadikannya pekerjaan atau kebiasaan, atau oleh dua atau lebih kumpulan orang, dijatuhkan pidana penjara maksimal dua tahun atau denda uang kategori keempat.

Pasal 137d Sr

Barang siapa di muka umum, secara lisan atau dengan tulisan atau gambar, menyebarkan kebencian atau diskriminasi terhadap sekelompok orang karena ras mereka, agama atau keyakinan mereka, jenis kelamin mereka, orientasi hetero- atau homoseksual mereka, atau disabilitas tubuh, psikis, atau mental mereka, dihukum dengan pidana penjara maksimal satu tahun atau denda uang kategori ketiga.

Jika perbuatan itu dilakukan oleh seseorang yang menjadikannya pekerjaan atau kebiasaan, atau oleh dua atau lebih kumpulan orang, dijatuhkan pidana penjara maksimal dua tahun atau denda uang kategori keempat.

Meskipun menjadi dua delik berbeda, namun pada prakteknya kedua pasal tersebut dapat juga didakwakan secara bersamaan, seperti yang terjadi dalam perkara pidana Geert Wilders tadi. Dalam perkara tersebut, terdakwa “pada tanggal 19 Maret 2014 di Den Haag, bersama dengan yang lain, di muka umum telah secara lisan menyatakan penghinaan/menyebarkan diskriminasi atas sekelompok orang, yaitu orang-orang Maroko, karena ras mereka”.

Pada waktu itu, terdakwa mengatakan: “Saya tanya kalian, maukah kalian di kota ini atau di Belanda, lebih banyak atau lebih sedikit orang Maroko?”

Sebagian dari publik yang hadir, beberapa kali, menjawabnya dengan: “Lebih sedikit.”

Setelahnya dia, terdakwa, katakan: “Nah, itu bisa kita atur.”

Yang direkam oleh Yayasan Penyiaran Belanda, serta ditayangkan di televisi Belanda dan dimuat di situs www.nos.nl dan situs-situs lainnya.

Pernyataan di atas itulah yang kemudian dianggap oleh majelis hakim telah memenuhi unsur delik-delik yang didakwakan, kecuali terkait dengan penyebaran kebencian yang – berbeda dengan diskriminasi – sudah diikuti dengan suatu tindakan oleh publiknya. Selain itu, dalam pertimbangannya, Pengadilan juga telah mempertimbangkan bagaimana pernyataan tersebut, dalam konteksnya secara keseluruhan, digunakan secara tak perlu untuk menyatakan pendapat tertentu. Dalam hal, ini berdasarkan fakta persidangan, telah ditemukan adanya suatu kesadaran untuk menarik perhatian media.

Sebagaimana pendapat yang telah umum berkembang, norma terkait memang dapat dibilang ‘pasal karet’ yang menyisakan ruang diskresi penilaian hakim. Namun, berbeda dengan pendapat sebagian orang, saya pikir justru di titik inilah peran hakim menjadi penting dalam menilai penerapan pasal tersebut berdasarkan konteks kasus-kasus tertentu. Dalam hal ini pula, dengan adanya pertimbangan yang seksama, Pengadilan dapat menjalankan fungsinya sebagaimana mestinya. Dalam perkembangannya di Belanda, misalnya, Hoge Raad pernah membatasi keberlakuan Pasal 137c Sr hanya pada penghinaan terhadap sekelompok orang (semata-mata) karena agamanya, bukan pada sesuatu yang barangkali dianggap menghina agama kelompok tersebut.

Dengan demikian, sebagaimana juga dalam pembahasannya ketika dibuat, ‘pasal karet’ itu memang seharusnya dipahami sebagai suatu instrumen untuk menghindari adanya penyudutan atau penghakiman atas seseorang, atau sekelompok orang, hanya karena dia/mereka suatu hal yang toh tak akan dapat dibelanya dengan argumentasi apapun. Jika itu terjadi, suatu dialog di dalam masyarakat yang sebenarnya diusahakan tercapai dengan adanya kebebasan untuk menyatakan pendapat, pada akhirnya menjadi sia-sia. Jadi, tindakan yang dilarang itulah yang seharusnya dihindari, sehingga harus selalu dilihat konteks faktual kasusnya.

Pertanyaannya, bagaimana dengan kasus Ahok? Begini bunyi pernyataan yang dianggap merupakan suatu penghinaan di dalam surat dakwaan terkait:

“Ini pemilihan kan dimajuin. Jadi kalau saya tidak terpilih pun saya berhentinya Oktober 2017, jadi kalau program ini berjalan dengan baik pun bapak ibu masih sempat panen sama saya sekali pun saya tidak terpilih jadi gubernur. Jadi cerita ini supaya bapak ibu semangat. Jadi tidak usah kepikiran, nanti kalau tidak terpilih pasti Ahok programnya bubar, tidak. Saya sampai Oktober 2017. Jadi jangan percaya sama orang. Kan bisa saja dalam hati kecil bapak ibu tidak pilih saya ya kan, dibohongi pakai surat Al-Maidah 51, macam-macam itu. Itu hak bapak ibu. Jadi kalau bapak ibu perasaan gak bisa kepilih nih karena saya takut masuk neraka, karena dibodohi gitu ya tidak papa. Karena, ini kan panggilan pribadi bapak ibu. Program ini jalan saja, jadi bapak ibu jangan merasa gak enak.”

Kemudian, dalam hubungannya dengan Pasal 156 KUHP (dakwaan subsidiair), begini pendapat jaksa dalam surat dakwaan tadi:

“Dengan perkataan terdakwa tersebut, pemeluk dan penganut agama Islam seolah-olah adalah orang yang membohongi dan membodohi dalam menyampaikan kandungan surat Al-Maidah ayat 51 yang merupakan bagian dari Al-Quran kitab suci agama Islam tentang larangan non muslim sebagai pemimpin kepada masyarakat dalam rangka pemilihan gubernur DKI Jakarta. Karena, menurut terdakwa, dengan surat Al-Maidah ayat 51 tidak ada hubungan dengan pemilihan kepala daerah. Di mana pendapat tersebut didasarkan pada pengalaman terdakwa saat mencalonkan diri sebagai Gubernur Bangka Belitung, saat itu terdakwa mendapatkan selebaran-selebaran berisi larangan memilih pemimpin non-muslim yang diduga dilakukan lawan-lawan politik terdakwa.”

Berdasarkan sudut pandang di atas, sebenarnya terdapat dua pertanyaan yang kiranya masih perlu dijawab dalam proses peradilan ini: (1) terhadap siapa pernyataan terdakwa ditujukan, karena di bagian awal penjelasannya jaksa seperti telah berkesimpulan bahwa pernyataan terdakwa ditujukan terhadap (semua) pemeluk dan penganut agama Islam, sementara di bagian akhir dijelaskannya sendiri bahwa pernyataan itu dikeluarkan oleh terdakwa berdasarkan pengalamannya melihat beberapa pihak yang pernah menyalahgunakan ayat terkait, dan (2) apakah pernyataan tersebut digunakan terdakwa untuk menyudutkan sekelompok orang yang dimaksudkannya itu, yaitu semata-mata karena karakter-karakter yang disebutkan dalam Pasal 156 KUHP (ras, negeri asal, agama, tempat, asal, keturunan, kebangsaan atau kedudukan menurut hukum tata negara), ataukah berdasarkan hal lain yang tidak dengan sendirinya menutup ruang bagi argumen berbeda.

Saya pikir jawaban atas dua pertanyaan itu tadi barangkali dapat mendudukkan persoalan ini pada tempatnya (setidaknya terkait dakwaan subsidiair jaksa), meskipun putusan itu nantinya tentu sepenuhnya merupakan kewenangan majelis hakim perkara tersebut.

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Harmonisasi Peraturan: Tantangan Reformasi Regulasi di Indonesia

Selain permasalahan pada tahap perencanaan yang telah diuraikan sebelumnya, yaitu hambatan politik dalam pelaksanaan Program Legislasi Nasional (Prolegnas), UU No. 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan juga memuat permasalahan-permasalahan lain yang juga berhubungan dengan sistem ketatanegaraan dan praktik pelaksanaannya. Dari beberapa pertanyaan yang diajukan oleh para peserta kursus, serta kajian-kajian yang mengemuka mengenai UU No. 12/2011 ini, setidak-tidaknya dapat dibuat daftar pertanyaan berikut:

  1. Apa status hukum dari peraturan-peraturan yang disebut oleh Pasal 8 UU No. 12/2011, namun tidak disebutkan di dalam hierarki peraturan yang diatur oleh Pasal 7 UU No. 12/2011?
  2. Bagaimana menentukan materi muatan suatu peraturan perundang-undangan tertentu?
  3. Apa peran dan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan (pasca Putusan MK No. 92/PUU-X/2012 dan No. 79/PUU-XII/2014)?
  4. Bagaimana cara menganalisis/mengevaluasi suatu peraturan perundang-undangan?
  5. Bagaimana memastikan tercapainya keselarasan (harmonisasi) peraturan?
  6. Siapa yang harus mewakili pemerintah dalam persidangan pengujian undang-undang yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi?

Dari daftar pertanyaan di atas, berdasarkan esensinya, kita dapat memisahkannya pada (1) permasalahan organisatoris/struktural (terkait dengan politik dan ketatanegaraan), serta (2) permasalahan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan. Adanya dua aspek terpisah ini penting untuk diketahui, karena pada umumnya perancang sudah langsung menganggap permasalahan yang dihadapinya sebagai permasalahan teknis, sementara permasalahan itu bisa jadi lebih bersifat struktural (yang tentu tak dapat dipecahkan hanya dengan meningkatkan kapasitas sumber daya manusia yang ada saja).

Untuk memperjelas pembahasan di sini, permasalahan-permasalahan tersebut dapat kita kelompokkan ke dalam topik-topik berikut ini:

  1. Organisatoris/Struktural:
    • Hierarki legislasi (poin a)
    • Peran DPD dalam proses legislasi (poin c)
    • Keterwakilan dalam perkara pengujian undang-undang (poin f)
    • Harmonisasi (kebijakan) (poin e)
  2. Teknis:
    • (Teknik/Metode) Harmonisasi (poin e)
    • Materi muatan (poin b)
    • Analisis dan evaluasi legislasi (poin d)

Sebagaimana dapat kita lihat pada daftar topik-topik di atas, selain memuat aspek teknis (bagaimana menyelaraskan isi peraturan tertentu), harmonisasi peraturan perundang-undangan ternyata juga memuat aspek organisatoris (bagaimana menyelaraskan kebijakan lembaga-lembaga yang berbeda –atau biasa juga disebut sebagai koordinasi). Tanpa adanya koordinasi antar lembaga-lembaga pemerintahan yang berbeda, akan mustahil untuk mewujudkan keselarasan isi peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan lembaga-lembaga tersebut. Oleh karena itu, tulisan ini akan memfokuskan pembahasan dengan aspek organisatoris/struktural, sebelum beranjak lebih lanjut pada aspek teknis.

Secara teori, sebagaimana dapat dilihat pada bagan di bawah ini, mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan (oleh pemerintah) sebenarnya cukup sederhana. Semua RUU yang hendak diajukan untuk dibahas bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), harus terlebih dahulu mendapatkan persetujuan dari Presiden dan melalui proses pembahasan antar departemen. Di sini semestinya terdapat fungsi koordinasi yang seharusnya dapat berjalan, setidaknya sepanjang proses harmonisasi yang dilakukan tidak lagi membuka perdebatan mengenai hal-hal substansial yang telah diputuskan bersama di dalam rapat lintas departemen.

legislasi-1

Masalah 1: Dualisme Kekuasaan Legislatif

Namun, kiranya patut diketahui, bahwa di luar bagan di atas, sebenarnya terdapat pula mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan yang bersumber dari (inisiatif) DPR. Berdasarkan praktik legislasi selama ini, RUU yang bersumber dari DPR pada dasarnya akan diselaraskan oleh Badan Legislasi (Baleg) DPR, meskipun tidak ada alur koordinasi yang mengikat dengan Pemerintah. Akibatnya, terdapat dua cabang kekuasaan yang sama sekali terpisah dan tak ada jaminan adanya keselarasan kebijakan yang diambil kedua lembaga tersebut, meskipun secara formil semua RUU harus melalui pembahasan bersama.

Di dalam literatur, termasuk perdebatan akademis yang mengemuka di Indonesia, permasalahan ini biasa dipahami sebagai akibat dari berlakunya sistem presidensial dengan dua cabang kekuasaan (eksekutif dan legislatif) yang benar-benar terpisah secara politik (lihat misalnya Saldi Isra, “Pergeseran Fungsi Legislasi. Menguatnya Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia”, 2010). Sebagaimana telah dijelaskan pada tulisan sebelumnya, akibat yang kemudian paling tampak adalah terhambatnya produktivitas pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, karena minimnya dukungan politik partai-partai di parlemen.

Selain itu, kondisi ini sepertinya juga telah membuat kualitas pembahasan menjadi merosot, karena DPR dan Presiden akan cenderung untuk ‘barter’ (saling tukar) inisiatif pengajuan rancangan undang-undang tertentu, ketimbang saling mengkritisi atas isi rancangan undang-undang yang diusulkan. Pada gilirannya kemudian, dalam proses pengujian undang-undang dan putusan-putusan hakim, hampir tak ada rujukan secara sistematis kepada pokok-pokok pikiran yang digunakan dalam pembentukan undang-undang terkait.

Kondisi di atas sepertinya tidak akan banyak berubah dalam waktu dekat ini dan justru dapat menjadi lebih kompleks dengan diakuinya kewenangan legislasi Dewan Perwakilan Daerah (DPD), tentu kalau tidak diantisipasi dengan suatu kriteria kewenangan yang jelas.

Masalah 2: Kewenangan Legislasi Berdasarkan Kewenangan

Permasalahan lain yang tak kalah pelik dimunculkan oleh Pasal 8 UU No. 12/2011. Menurut ketentuan pasal tersebut, kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan pada kenyataannya tidak hanya menjadi domein eksklusif DPR dan Presiden, namun telah menjadi kewenangan hampir semua lembaga negara/lembaga pemerintahan yang ada di Indonesia.

Pasal 8 UU No. 12/2011

(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.

(2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Sehingga, bukan hanya dalam hubungannya dengan DPR, pada sisi pemerintah(an) sendiri sekalipun tidak diatur adanya koordinasi internal. Dengan demikian, masing-masing departemen dapat saja membuat kebijakannya sendiri tanpa berkonsultasi dengan Menteri Hukum dan HAM. Ini belum memperhitungkan adanya lembaga-lembaga lain di luar kementerian – yang juga dapat mengeluarkan peraturan sebagaimana layaknya pembuat undang-undang.

Pasal 8 ayat (2) UU No. 12/2011 bahkan mengakui keberadaan peraturan-peraturan semacam itu, bukan saja apabila didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, namun juga apabila peraturan-peraturan tersebut dibentuk berdasarkan kewenangan. Pertanyaannya, di mana kewenangan (legislasi) itu diatur?

Yang jelas, konstitusi (selain dirinya sendiri) hanya menyebut secara tegas (1) Undang-Undang (Pasal 5 ayat (1) jo. Pasal 20 UUD 1945); (2) Peraturan Pemerintah (Pasal 5 ayat (2), Pasal 22 ayat (1) UUD 1945); dan (3) Peraturan Daerah (Provinsi dan Kabupaten/Kota) (Pasal 18 ayat (1), (5), (6), dan (7) UUD 1945).

hierarki-legislasi

Dasar hukum dari adanya Peraturan/Keputusan/Instruksi Presiden yang dirujukkan pada Pasal 4 ayat (1), tampaknya telah menginspirasi perluasan kewenangan legislasi – yang justru mengacaukan hierarki legislasi yang telah diatur di dalam Pasal 7 UU No. 12/2011 (dan melanggar ketentuan konstitusi mengenai kewenangan legislasi!). Pandangan (keliru) ini pula yang sepertinya mendasari lahirnya Tap MPR, karena sebenarnya konstitusi itu sendirilah yang merupakan produk hukum MPR (Pasal 3 ayat (1) jo. Pasal 37 UUD 1945).

Pasal 7 UU No. 12/2011

(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

(2) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Masalah 3: Tidak Ada Kejelasan Mengenai Kedudukan Perjanjian Internasional

Dengan diaturnya hierarki legislasi sebagaimana di atas, maka akibatnya dapat dipertanyakan pula kedudukan perjanjian internasional dalam hierarki tersebut. Meskipun pengesahannya telah diatur di dalam UU No. 24/2000, yaitu dengan undang-undang untuk permasalahan mendasar (politik, hankam, penetapan wilayah, kedaulatan, hak asasi manusia, lingkungan hidup, kaidah hukum baru, dan pinjaman/hibah luar neger), serta dengan keputusan presiden untuk hal-hal lainnya, namun belum cukup jelas apakah perjanjian internasional terkait (setelah disahkan) berlaku langsung ke dalam sistem hukum nasional ataukah harus diadopsi dulu ke dalam hukum nasional.

Pasal 9 UU No. 24/2000

(1) Pengesahan perjanjian internasional oleh Pemerintah Republik Indonesia dilakukan sepanjang dipersyaratkan oleh perjanjian internasional tersebut.

(2) Pengesahan perjanjian internasional sebagaimana dimaksud dalam ayat(1) dilakukan dengan undang-undang atau keputusan presiden.

Pada prakteknya, Mahkamah Konstitusi (MK) dalam beberapa putusannya mengakui keberadaan norma-norma konvensi internasional yang telah disahkan oleh Pemerintah Indonesia, sehingga sepertinya cenderung menguatkan pandangan pertama. Namun, hal ini tidak pernah dinyatakan secara tegas dalam peraturan perundang-undangan yang ada.

Ketiga permasalahan di atas tadi perlu dipecahkan, setidaknya terkait adanya kewenangan legislasi yang hanya berdasarkan kewenangan dan ketidakjelasan kedudukan perjanjian internasional, karena dualisme kewenangan legislatif itu sendiri berhubungan dengan relasi kewenangan cabang-cabang kekuasaan yang diatur oleh konstitusi. Kewenangan-kewenangan lembaga pemerintahan yang tak tertata tersebut, mengakibatkan melonjaknya produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang – yang tentunya di luar kewenangan harmonisasi Pemerintah, sebagaimana dapat dilihat pada bagan di bawah ini.

jumlah-peraturan

Kepastian hukum yang diusahakan oleh Presiden dalam rangka memperbaiki iklim berusaha di Indonesia, akibatnya, menjadi jauh panggang dari api. Perlu diketahui, bahwa bagan tersebut bahkan belum memasukkan secara lengkap peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga-lembaga lain, termasuk Peraturan/Surat Edaran Mahkamah Agung yang meskipun secara jumlah barangkali tidak cukup signifikan, namun (seharusnya) jelas memberikan arahan yang mengikat di dalam sistem hukum nasional.

Sebagaimana telah dipaparkan di atas, setidaknya terdapat tiga permasalahan mendasar (pada tataran normatif) yang barangkali perlu segera diatasi dengan mengubah peraturan yang ada, yaitu menghapuskan Pasal 8 dan merevisi Pasal 7 UU No. 12/2011 berdasarkan ketentuan-ketentuan di dalam konstitusi. Di samping itu, pola koordinasi (atau: harmonisasi kebijakan) di dalam tubuh pemerintahan, tentu menuntut adanya penataan ulang proses pembentukan peraturan perundang-undangan, setidaknya di tubuh pemerintah sendiri. Oleh karena itu, Presiden perlu untuk segera menunjuk suatu tim yang bertugas menyusun dan mengawal proses reformasi regulasi yang telah menjadi bagian dari agenda kebijakannya.

 

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

PROLEGNAS: Instrumen Perencanaan Program Pembentukan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia *)

Sebagaimana telah kita ketahui bersama, reformasi regulasi atau reformasi peraturan mendapat perhatian yang cukup besar dari Pemerintah Republik Indonesia saat ini, antara lain ditandai dengan penyusunan Strategi Nasional Reformasi Regulasi oleh Kementerian PPN/Bappenas pada tahun 2015, serta serangkaian kebijakan Presiden Joko Widodo yang masih terus bergulir. Sebagaimana dapat kita lihat pula dalam beberapa dokumen terkait kebijakan tersebut, reformasi regulasi pada dasarnya ditujukan sebagai suatu upaya untuk meningkatkan daya saing Indonesia dalam memperbaiki iklim dunia usaha.

Peraturan yang ada di Indonesia saat ini memang ternyata masih dianggap cukup membebani dunia usaha, dengan menempati peringkat ke-23 dalam Index Daya Saing Global (GCI) yang dikeluarkan oleh Forum Ekonomi Dunia (WEF). Posisi ini sebenarnya masih lebih baik ketimbang posisi Belanda pada peringkat 30, misalnya meskipun dari sisi transparansi, efektivitas regulasi yang dihasilkan, serta sasaran belanja pemerintah yang dikeluarkan terkait hal ini, Belanda jauh lebih unggul dari Indonesia.

Dalam tulisan ini, barangkali akan terlalu panjang dan terlalu abstrak untuk membahas lebih lanjut metode yang digunakan dalam menilai GCI yang kemudian juga dijadikan acuan oleh Kementerian Bappenas tersebut. Oleh karena itu, menurut hemat saya, alangkah baiknya kita kaji saja dulu dari proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Sebagai pembuka dari tulisan tentang legislasi di Indonesia, ada baiknya kita cermati dulu praktek penerapan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) di Indonesia. Sehubungan dengan perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan secara teori, mungkin telah cukup banyak dibahas, meskipun tak banyak yang kemudian menggunakan metode kajian empiris untuk mengukur penerapan dari ketentuan yang ada. Setahu saya, di samping beberapa pihak yang biasanya akan berkomentar sekitar bulan Oktober-Desember setiap tahunnya, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) cukup rajin dalam memantau dan mempublikasikan perkembangan produksi legislasi di Indonesia. Sedikit banyak, tulisan ini terbantu oleh data-data tersebut.

Permasalahan legislasi di Indonesia memang pada dasarnya baru akan terlihat, begitu pengamatan kita sampai pada tataran praktek, ketika terdapat informasi mengenai bagaimana ketentuan yang ada tersebut diterapkan. Dari data yang sejauh ini berhasil terkumpul, barangkali hasil temuan Forum Ekonomi Dunia tadi cukup dapat dipahami. Secara umum, undang-undang yang ada di Indonesia saat ini sebenarnya masih relatif sedikit – sehingga (dapat dianggap) tidak begitu membebani perkembangan dunia usaha. Namun demikian, dari sisi transparansi pembahasan, efektivitas implementasi, serta ketepatan pembelanjaan yang dikeluarkan untuk itu, barangkali masih perlu banyak perbaikan.

Berdasarkan penelusuran saya, masalah tersebut bahkan sudah terlihat pada tahap perencanaan, di mana akan terlihat adanya perbedaan yang besar antara produk yang direncanakan (artinya pasti akan dianggarkan), dengan hasil yang kemudian dicapai.

Untuk membahas permasalahan ini secara lebih mendalam, saya akan mencoba untuk memulainya dengan kerangka normatif yang ada, kemudian diikuti dengan kilas balik produk yang dihasilkan setiap tahunnya, serta menutupnya dengan sekilas penjelasan mengenai beberapa kemungkinan penyebabnya.

Berdasarkan peraturan yang saat ini berlaku, proses perencanaan suatu peraturan dari sisi pemerintah sebenarnya dapat dibilang sangat sederhana. Diawali dengan usulan dari masing-masing departemen, suatu rancangan yang telah mendapat persetujuan dari Presiden dan/atau telah dibicarakan dengan Kementerian Hukum dan HAM, kemudian akan dibicarakan dalam forum lintas departemen. Setelah itu, baru terjadi proses harmonisasi, sebelum rancangannya diajukan oleh Pemerintah untuk dibahas bersama dengan DPR. Sampai di sini, saya pikir duduk masalahnya cukup sederhana, karena pada prinsipnya rancangan tersebut (bukan peraturan akhirnya) dapat disusun dan ditetapkan sendiri oleh Pemerintah.

legislasi-1

Sumber: www.djpp.depkumham.go.id

Namun demikian, patut dicatat bahwa inisiatif pengajuan suatu rancangan peraturan juga dapat muncul dari pihak DPR, baik itu yang diajukan oleh anggota DPR sendiri, kelompok masyarakat, maupun usulan yang awalnya berasal dari anggota DPD. Adanya dua pintu ini, di samping tentu tanggung jawab pemerintahan di satu tangan, yaitu Pemerintah/Presiden, tentu membutuhkan adanya suatu patokan tertentu.

Tidaklah adil menimpakan kesalahan pelaksanaan pemerintahan – yang tentu saja membutuhkan adanya instrumen peraturan – pada Pemerintah, tanpa Pemerintah sepenuhnya memegang kendali atas instrumen tersebut. Untuk itu, perlu ada panduan berdasarkan prioritas yang sebelumnya telah disepakati bersama oleh kedua lembaga yang pada prakteknya menjalankan pemerintahan tersebut. Dengan kata lain, berjalannya fungsi legislasi yang efektif dalam kerangka cabang-cabang kekuasaan yang terpisah ini, membutuhkan adanya sebuah program perencanaan yang telah ditentukan sebelumnya.

Undang-undang mendefinisikan program rencana legislasi atau Prolegnas ini sebagai “instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis” yang merupakan “(daftar) prioritas program pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional”. Daftar tersebut memuat judul, materi muatan, serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya.

Lalu siapa yang berwenang untuk membuat program tersebut? Sebagaimana telah disampaikan sebelumnya, daftar program tersebut merupakan suatu bentuk kesepakatan antara DPR dan Pemerintah yang menurut undang-undang akan ditetapkan oleh DPR. Namun, pertanyaannya, apa yang kemudian menjadi dasar dari penentuan prioritas tersebut?

Presiden yang pada akhirnya berwenang dan bertanggungjawab atas kebijakan legislasi pada masa pemerintahannya, pada prinsipnya dapat menuangkan agenda kebijakannya dalam produk legislasi yang dibutuhkan. Tentu dalam kerangka yang telah ditetapkan di dalam konstitusi. Repotnya, penerapan sistem presidensial di Indonesia membuat kekuatan politik yang menguasai parlemen tidak selalu sama dengan (pihak pendukung) Presiden. Hal ini sebenarnya tidaklah unik, karena situasi serupa saat ini juga terjadi di Amerika Serikat. Sayangnya, di Indonesia aspek politik ini justru tidak begitu banyak diperdebatkan.

Selain itu, sebagaimana hasil pemantauan dan catatan-catatan PSHK dari tahun ke tahun, hampir tak ada kriteria baku yang dapat digunakan sebagai acuan. Dalam peraturan perundang-undangan yang saat ini berlaku, hanya diatur suatu kriteria substantif yang sangat luas, termasuk daftar kumulatif terbuka yang panjang, berikut ketentuan prosedural yang membuka dilakukannya perubahan setiap tahunnya. Dalam suatu proses pertumbuhan yang dinamis, pengaturan seperti ini di satu sisi barangkali dibutuhkan untuk mengantisipasi terjadinya perubahan, meskipun di sisi lain ketidakpastian yang ditimbulkan tentu akan mengakibatkan tak dapat diprediksinya arah program perencanaan itu sendiri.

Jika kita amati lebih lanjut lagi, angka yang dipatok dalam program perencanaan legislasi tersebut setiap tahunnya (yang kemungkinan besar menjadi dasar penentuan anggaran), selalu jauh lebih besar dari capaian yang kemudian dapat direalisasikan. Untuk program lima tahunan terakhir (2015-2019), sebenarnya telah cukup ada penyesuaian, meskipun produksi rata-rata tahunan sebesar 34 itu pun bukan hal yang mudah diwujudkan. Untuk memberikan gambaran lebih rinci mengenai kondisi tersebut, ada baiknya kita menengok data berikut ini.

legislasi-2

Berdasarkan diagram di atas, dapat kita lihat bahwa produksi legislasi tahunan berkisar antara 40-60 undang-undang setiap tahunnya pada masa Pemerintahan SBY I dan bahkan turun menjadi antara 10-20 undang-undang setiap tahunnya pada masa Pemerintahan SBY II.

Meskipun masih merupakan suatu perkiraan yang masih harus diuji lebih lanjut lagi kebenarannya, tapi besar kemungkinan hal ini disebabkan oleh terbatasnya dukungan politik di parlemen. Bagaimanapun, terdapat perbedaan rasio yang cukup besar antara perencanaan setiap tahunnya, dengan produk legislasi yang kemudian dihasilkan. Pada gilirannya, hal ini juga dapat ditafsirkan sebagai tidak tepatnya sasaran dari anggaran pemerintah yang direncanakan, karena sebenarnya sudah dapat dipastikan bahwa target tersebut tak akan tercapai.

Menariknya pula, apabila kita perhatikan lebih cermat lagi, akan terlihat bahwa dari capaian produksi legislasi yang terbilang rendah itu pun, sebagian besarnya merupakan undang-undang yang termasuk ke dalam daftar kumulatif terbuka. Artinya, sebagian besar undang-undang yang dihasilkan adalah tindak lanjut perjanjian-perjanjian internasional yang dibuat, tindak lanjut putusan-putusan Mahkamah Konstitusi, APBN, pembentukan/penggabungan/pemekaran daerah, serta penetapan/pencabutan Perpu. Dengan demikian, fungsi undang-undang sebagai sarana untuk mewujudkan suatu kebijakan sebenarnya masih sangat terbatas. Ditinjau dari sudut pandang ini, tentu dapat saja dipertanyakan, kalau memang begitu adanya, mengapa harus ada suatu program perencanaan?

legislasi-3

Situasi di atas tampaknya belum banyak berubah di masa Pemerintahan Jokowi, karena sampai saat ini hanya baru terdapat 45 undang-undang yang dihasilkan, di mana 22 undang-undang di antaranya termasuk ke dalam daftar kumulatif terbuka. Bahwa Presiden telah membatasi untuk hanya merencanakan paling banyak 12 rancangan undang-undang setiap tahunnya, itu tentu saja positif, meskipun – kembali ke permasalahan pemisahan kekuasaan tadi – kebijakan ini sebagian besarnya justru akan dipengaruhi oleh kinerja institusi lain.

Tentu saya tidak menutup kemungkinan bahwa penggunaan kuantitas sebagai alat ukur ini kurang tepat, karena produk yang dihasilkan – bagaimanapun sedikit jumlahnya – barangkali saja telah menunjukkan kualitas yang dapat dipertanggungjawabkan. Terkait hal ini, mungkin cukup menarik untuk membandingkannya dengan produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Minimnya produksi undang-undang tadi, ternyata dibarengi pula dengan melonjaknya produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, terutama peraturan-peraturan menteri dan peraturan-peraturan daerah yang kemudian melahirkan permasalahan ketidakselarasan. Hal ini mungkin dapat kita bahas lebih lanjut lagi pada tulisan lain.

Perlu kiranya diketahui, kualitas legislasi sekalipun sebenarnya bukannya tidak dapat dinilai sama sekali. Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD), misalnya, sebenarnya telah mengembangkan paradigma untuk menilai kualitas legislasi, yaitu dengan memperhatikan penerapan kerangka aturan yang telah ditetapkan dalam proses legislasi (aspek sistematika), perhatian atas dampak yang akan ditimbulkan (aspek metodologi), berjalannya mekanisme pengawasan dan evaluasi secara berkala, serta adanya transparansi dalam proses pengambilan keputusan sehubungan dengan peraturan terkait.

Dalam laporan-laporan tahunannya, beberapa organisasi, seperti PSHK misalnya, telah mencoba untuk memberikan satu persatu komentar atas undang-undang yang dihasilkan setiap tahunnya. Namun, sepertinya belum ada suatu penelitian komprehensif untuk menguji indikator-indikator yang digunakan oleh OECD tersebut. Bagaimanapun juga, tentu akan menarik untuk mengambil suatu contoh kasus aktual yang dampaknya masih terus dapat diikuti hingga saat ini.

Seperti mungkin telah kita ketahui bersama, proses pembentukan UU No. 11/2016 tentang Pengampunan Pajak relatif terjadi dalam waktu yang sangat singkat. Diawali dengan usulan perencanaannya oleh Pemerintah tiga hari sebelum masa reses Parlemen di bulan Desember 2015, pembahasan undang-undang tersebut berjalan cepat. Setelah naskah akademik diajukan secara tertutup oleh pemerintah kepada  DPR pada bulan Februari 2016, DPR kemudian menyetujui dan mengesahkan rancangan undang-undangnya pada awal bulan Juli 2016. Proses serupa sepertinya juga hendak diterapkan pada rancangan perubahan undang-undang tentang Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), meskipun serangkaian protes yang mengiringi membuatnya tertahan.

Apakah dengan cepatnya proses tersebut dengan sendirinya akan berakibat pada kualitas yang dihasilkan?

Saya pikir hal ini dapat diuji dengan keempat indikator di atas tadi. Pada kenyataannya, meskipun secara pribadi mungkin saya cukup percaya pada rasionalitas dan kuatnya dukungan politik dari undang-undang tersebut, namun ternyata terdapat juga beberapa permohonan pengujian undang-undang tersebut. Menteri Keuangan sendiri bahkan telah mendatangi salah satu organisasi masa terbesar di Indonesia, untuk meyakinkan telah tepatnya kebijakan yang dipilihnya.

Meskipun barangkali masih dapat diperdebatkan ketepatannya, diajukannya permohonan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi memang mungkin dapat dijadikan salah satu patokan untuk mengukur kualitas legislasi. Apabila kita cermati data yang ada, terdapat kecenderungan peningkatan yang cukup tajam, meskipun sisi positifnya adalah tidak dengan sendirinya permohonan-permohonan itu kemudian dikabulkan.

Yang barangkali perlu menjadi catatan, dengan adanya demokratisasi di Indonesia, adanya keterbukaan dan proses dialog dengan para pemangku kepentingan menjadi semakin penting dan mendesak. Suatu rancangan yang tidak terencana dengan baik, tentu akan mengurangi kualitas undang-undang terkait atau setidak-tidaknya berakibat pada legitimasinya di mata publik. Tanpa legitimasi yang kuat, besar kemungkinan peraturan itu nantinya akan sulit untuk ditegakkan. Selain itu, dengan terbatasnya ruang dialog, substansinya sendiri barangkali tidak mencerminkan kondisi yang sesungguhnya diatur. Suatu peraturan yang kemudian tidak dapat diberlakukan, pada akhirnya hanya akan semakin mengurangi legitimasi hukum dan pemerintahan.

Sebagai penutup, saya mencoba untuk kembali pada kerangka teoretis yang barangkali setiap perancang perlu ketahui. Dalam literatur disebutkan bahwa terdapat tiga fungsi program legislasi, yaitu sebagai (1) alat penyebarluasan informasi dan koordinasi, (2) instrumen prioritasi dan mobilisasi, serta (3) bukti bagi para pemilih bahwa suatu pemerintahan tertentu telah menjalankan agenda yang dijanjikannya (Zubek: 2007).

Kegagalan untuk menerapkan instrumen tersebut akan berakibat pada menurunnya kepercayaan pada pemerintah yang berkuasa, serta munculnya biaya-biaya ekonomi yang kemudian harus ditanggung. Biaya ekonomi ini bukan hanya menyangkut anggaran belanja yang ternyata tidak mencapai sasarannya, namun juga terganggunya iklim usaha. Hal-hal tersebutlah yang barangkali justru ingin diatasi oleh Indonesia saat ini, dalam usaha meningkatkan daya saingnya.

Sejauh ini, barangkali tak mudah untuk memberikan suatu rekomendasi yang merinci. Namun, dari pembahasan tadi, setidaknya kita dapat melihat bahwa terdapat dua permasalahan yang sama sekali berbeda, yaitu terkait pilihan kebijakan (aspek politik), serta terobosan-terobosan teknis yang barangkali dapat direalisasikan di bawah koordinasi Presiden sendiri. Di samping itu, perlu kiranya disadari bahwa sebelum sampai kepada suatu pilihan kebijakan, perlu dipahami dulu apa persisnya permasalahan yang dihadapi. Bahwa proses legislasi di Indonesia tidak berjalan sebagaimana mestinya dan kemudian timbul akibat-akibat yang kemudian mengiringi, saya harap telah terpetakan di dalam penjelasan di atas. Apabila daya saing Indonesia hendak ditingkatkan, tentu kondisi ini dapat saja diperbaiki.

 

*) Disampaikan pada kursus legislasi untuk Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan (DJPP) yang diselenggarakan oleh CILC di Den Haag, serta didukung oleh Nuffic dan Kedutaan Besar Kerajaan Belanda, 04-11-2016.

1 Komentar

Filed under Tak Berkategori

Catatan Atas Putusan MK Terkait Perjanjian Perkawinan (69/PUU-XIII/2015)

Dalam sebuah perkara yang mengundang banyak perhatian keluarga pelaku perkawinan campuran (antar bangsa), Mahkamah Konstitusi (MK) Republik Indonesia memutuskan, intinya, bahwa perjanjian perkawinan juga boleh dibuat setelah perkawinan berlangsung. Putusan ini banyak menuai reaksi positif dari kalangan pelaku perkawinan campuran, termasuk pemohon yang menganggap putusan tersebut sudah sesuai harapannya.

Reaksi ini tentu wajar, mengingat latar belakang dari permohonan tersebut memang sengketa antara pemohon dengan pihak pengembang yang membatalkan sepihak perjanjian jual beli apartemen. Pelaku perkawinan campuran tersebut dianggap tidak dapat memiliki apartemen yang dibelinya tanpa adanya perjanjian perkawinan yang telah dibuat sebelum perkawinan mereka dilangsungkan.

Namun, dalam putusan yang sama, perlu diingat bahwa MK kembali menegaskan asas nasionalitas dalam kepemilikan tanah. Atau, dengan kata lain, MK menegaskan kembali larangan kepemilikan tanah oleh WNA menurut UU PA. Pemohon memang barangkali dapat memiliki tanah, tapi ini tidak berlaku untuk suami WNA atau anak WNA-nya – kecuali dengan skema hak pakai yang diatur di dalam PP No. 103/2015.

Dengan demikian, perubahan terbesar sebenarnya menyangkut hukum perkawinan, di mana pada akhirnya tidak hanya menyangkut hak dan kewajiban pelaku perkawinan campuran saja, namun juga hak dan kewajiban warga negara secara umum.

Permasalahannya, dampak dari ketentuan ini justru yang sepertinya belum dipertimbangkan secara seksama oleh Mahkamah Konstitusi. Satu-satunya pertimbangan yang digunakan untuk mengubah ketentuan di dalam Pasal 29 UU No. 1/1974 adalah bahwa ketentuan tersebut telah “membatasi kebebasan 2 (dua) orang individu untuk melakukan atau kapan akan melakukan “perjanjian” […]”.

Padahal, pertanyaan yang semestinya dijawab terlebih dahulu, mengapa ada pembatasan seperti itu dalam pembuatan perjanjian perkawinan atau juga biasa disebut sebagai perjanjian pra-nikah?

Perlu diketahui bahwa pernikahan itu sendiri merupakan suatu bentuk ‘perjanjian’ yang mengikat dua pihak (suami dan isteri) dengan hak-hak dan kewajiban tertentu, berikut segala akibat hukum yang mengikutinya (misalnya terkait hak waris atau hak pengasuhan/perwalian anak). Lahirnya hak dan kewajiban antara para pihak tersebut, bukan saja menyangkut para pihak dan (barangkali) keluarga serta anak keturunannya, namun juga dapat menyangkut hak dan kewajiban pihak ketiga, misalnya jika salah satu pasangan mempunyai utang di bank.

Dengan demikian, adanya suatu batasan yang dibuat oleh para pihaknya sendiri terhadap berlakunya ketentuan-ketentuan umum yang telah diatur oleh undang-undang, perlu diketahui pula oleh pihak ketiga. Inilah yang kemudian menjadi dasar dari perlu adanya campur tangan pejabat notaris yang memastikan adanya suatu proses yang berjalan obyektif, disertai dengan suatu daftar atau catatan terjadinya suatu peristiwa yang kemudian melahirkan akibat hukum. Hal ini penting untuk menjamin adanya hak dan kewajiban kedua pasangan tersebut kepada pihak ketiga.

Sebagai perbandingan, di Belanda misalnya, sampai tahun 2012 yang lalu perjanjian perkawinan hanya dapat diubah atau dicabut (setelah berlangsungnya perkawinan) di hadapan hakim. Setelah itu, terjadi perubahan yang menyederhanakan proses tersebut, dengan dimungkinkannya perubahan, pencabutan, serta pembuat perjanjian di hadapan notaris, meskipun perkawinan telah berlangsung. Sebagaimana disebutkan sebelumnya, tujuannya adalah untuk melindungi pihak kreditur.

Untuk itu, meskipun putusan ini patut diapresiasi, karena membuka kemungkinan dibuatnya perjanjian pernikahan setelah perkawinan berlangsung – serta dalam prakteknya pelaku perkawinan campuran belum tentu mengetahui adanya larangan terkait, namun kiranya perlu dipastikan bahwa perjanjian-perjanjian itu nantinya juga terdaftar, sehingga pihak ketiga juga dapat mengetahui. Sementara itu, anggota keluarga perkawinan campuran WNA yang tinggal di Indonesia sepertinya masih harus mempersiapkan nafas panjang untuk menghadapi larangan hak milik itu sendiri.

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

The Guardian of The Ideology

The guardian of the ideology was the phrase mentioned by the Indonesian Constitutional CJ, Arief Hidayat, during the expert hearing in the constitutional review case of three articles in the Criminal Code regarding extramarital sex and homosexuality last week. The CJ has emphasized it, as he apparently was not satisfied with the presentation of the expert – a member of the human rights commission.

“Excuse me, Madam, in my opinion you have only based it on the universal international principles, while we know that we have inherited from the founding fathers one single principle: the Indonesian law must be based on the state ideology Pancasila,” he said. According to him, it would lead to the interpretation of the so-called ‘margin of appreciation’ (see the meaning of the term, as applied in the EU, for example here), or, as the CJ has furtherly explained, should those (human rights) principles also be applied in the Indonesian case, or not?

In the petition of a group of academics led by an professor at Bogor Agricultural University (IPB), the articles are indeed deemed by the petitioners as to be in contrary to religious norms, Pancasila (the five fundamental principles), and the 1945 Constitution.

In their views, the articles (see hereunder) do not sufficiently protect the marriage; Article 284, since an adultery can only be punished, if there is a complaint submitted by the partner – the so-called ‘klachtdelict’ (and not in any case); Article 285, as it only punishes a sexual intercourse (and not any other (unwanted) sexual acts);  and Article 292, because it only punishes homosexuality against minor (and not for adults). In short, the petitioners ask for more extensive criminal provisions in this case.

Article 284

  • By a maximum imprisonment of nine months shall be punished:
    1. any married man who knowing that Article 27 of the Civil Code is applicable to him, commits adultery; b. any married woman who commits adultery;
    2. any man who takes a direct part in the act knowing that the guilty co-partner is married; b. any unmarried woman who takes a direct part in the act knowing that the guilty copartner is married and that Article 27 of the Civil Code is applicable to him.
  • No prosecution shall be instituted unless by complaint of the insulted spouse, followed, if to the spouse Article 27 of the Civil Code is applicable, within the time of three months by a demand for divorce or severance from board and bed on the ground of the same act.
  • In respect of this complaint Articles 72, 73 and 75 shall not be applicable.
  • The complaint may be withdrawn as long as the judicial investigation has not commenced.
  • If Article 27 of the Civil Code is applicable to the spouse, the complaint shall not be complied with as long as the marriage has not been severed by divorce or the verdict whereby severance from board and bed has been pronounced, has not become final.

Article 285

Any person who by using force or threat of force forces a woman to have sexual intercourse with him out of marriage, shall, being guilty of rape, shall be punished with a maximum imprisonment of twelve years.

Article 292

Any adult who commits any obscene act with it minor of the same sex whose minority he knows or reasonably should presume, shall be punished by a maximum imprisonment of five years.

It seems that the discussion merely focuses on the question on the state ideology, or, in other words, as said by the CJ in the same occasion, this case is ‘the battle of ideas between conservative and liberal views’.  As CJ has also pointed out that ‘the Indonesian law must be built on and enlightened with the Divinity’, it seems that the case has already been concluded at this point.

One could ask himself what the expert would explain further in her written statement about the scope of ‘margin of appreciation’ and whether it could still affect the judgment. Well, every decision – even an ideological one – will still need a certain reason, right?

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Trap of Independence: Judicial Reform in Indonesia

First, give dignity to the judges. Second, MA must not be overrun with cases.

(Prof. Satjipto Rahardjo, 2009)

The judicial reform has been discussed again after the arrest of a judge and a number of court officers by the Corruption Eradication Commission (KPK). People have realized that the judicial institution remains weak and prone to corruption practices. Some high-ranking officials of the judiciary are even believed to involve in the recent suspicions, although the investigation and the trial process are still running. While the legal process is underway, the debate about the judicial reform began to shake up Indonesian politics. Prominent figures have already spoken up, and pointing out who should take  a political responsibility for this phenomenon.

President Joko Widodo has even been asked to declare the situation as a state of emergency and to issue a government regulation in lieu, but he seems to be cautious in considering his options. He is apparently still waiting for a certain direction of public pressure. He himself has showed his respect to the judiciary (under the separation of powers doctrine) recently, when an international journalist asked his opinion on the implementation of capital punishment in Indonesia. It was the decision of our judges, he said. Meanwhile, Vice President Jusuf Kalla has indicated the needs for an evaluation of the judicial reform by saying: “This could (also) happen in the future under any Chief Justice, so the internal justice system nationwide should be evaluated.” Ministry of State Apparatus has scheduled its evaluation this month, but it remains a question what and how the judiciary will exactly be evaluated, and whether it won’t be another routine agenda.

The Vice President’s statement is quite interesting. Apart from any possible change following this political turbulence (the term of the current Chief Justice Hatta Ali will end February next year, although he can be elected again), there isn’t any fresh idea proposed yet to restate the judicial reform process. Most of the opinion is still referring to the moral virtue of the Chief Justice. In this case, the reform is not only blindly trusted on the virtue of one central actor, but it also finally rests on an absolute indicator: he is a good boy, or a bad boy. President seems to keep his position reserved,  however, as constitutionally he cannot interfere on this matter.

The phenomenon, commonly called as ‘judicial mafia’, is actually not new. Nine years ago, there was a similar controversy. Hence, it must not be very surprising that some court officials are caught in a bribery case. The question is, will the public become more confident on the institution when many court officials are caught, or when a little (or no one of them) is caught, while many people believe that it happens a lot? Not easy to answer, although all parties knows for sure that this should never ever happen (again).

What’s clear from such a phenomenon is that the cases are actually only a symptom, and not the cause of the ineffectiveness of the justice system. The existence of a (fair) trial with an independent and impartial judge should ensure the transparency and the effectuation of generally accepted (legal) standards. It is however not the case here. Lack of standard reference, which can be used as a certain guidance in the judicial process, makes the judges become vulnerable to undue influences from litigants, including the use of bribes, or any political pressure. To find out the root of the problem and to address this issue systemically, perhaps one must first understand what is judicial corruption, and why it takes place. It may only be tackled by re-arrange the justice sector.

 

Root of judicial corruption

The term ‘judicial mafia’ is commonly used in Indonesia to describe any corrupt practice related to court proceedings. This practice is not unique, or a typical Indonesian one. Such a practice also occurs in many other countries in the world, even in the developed countries (Wallace: 1998). In the literature, ‘judicial corruption’ is commonly defined as “[the use of bribery or connections] to buy favourable interpretations of the law”, to distinguish it from ‘bureaucratic corruption’ which aims “to influence law-implementing processes” (e.g. You, Jong-Sung, Kaghram: 2005).

The term is not only reserved for the misuse of power by judges, “[…] When we talk about judicial system corruption (judicial corruption for short) the paradigmatic image is that of judges taking bribes. Judicial corruption is a lot more, however. It includes all forms of inappropriate influence that may damage the impartiality of justice, and may involve any actor within the justice system, including lawyers and administrative support staff.” (Glopen: 2014) Hence, judicial corruption must not only be tackled by increasing the accountability of judges to certain rules (which is in fact not always evident). If this is caused by undue political influence, for example, the accountability of judges to the power-holders should exactly be reduced, including the power according to the hierarchy within the judiciary itself.

The compliance to the rules may be an important starting point of the discussion, since corruption implies the existence of an infringement or misappropriation on ‘what should be’ (the rules). It can be further expected as well, to set right such an infringement through a judicial process. The problem is, the rules itself must still be applied by the judges. Hence, the implementation of rules can be uncertain and, in fact, depends on the rule of law practice in a specific country. Look at the corruption cases, for example, the tendency to punish the perpetrators without further asking what they actually have done and why that act must be punished, is believed to hinder the local government spending. At the same time, the sentencing seems to remain as the main focus of public discussion instead of the reasons of the punishment. This situation will definitely affect the pace of development.

Given the very high uncertainty in the implementation of law, the affected parties will also continue their attempts to influence the judge by using any other means, than filing any argument based on a certain legal basis. In addition, the independence of the judges will be seriously at stake. A judge looks very powerful (since he/she is able to decide based on his/her whim alone), but actually he/she is very weak professionally (because his/her colleagues are not necessarily going to follow, or even consider, his/her opinion).

Butt and Lindsey, for example, have acknowledged the difficulty (or even the impossibility) in assessing the legality of the use of the judicial authority in Indonesia (Butt & Lindsey in Aspinall & Van Klinken (ed.): 2011). Their reason was, court decisions in Indonesia were mostly not published, so there is no tool that could be used to assess whether this authority has been used properly.

In the last few years, the Indonesian Supreme Court (MA) has actually published court decisions at all levels, so something has been changed. As reported by many observers, more than one million judgments have been published. Unfortunately, after a further look, one could perhaps still argue that those judgments are scattered away in an endless jungle where people will no longer be able to see which decisions are used as a guidance by the judges (jurisprudence) and which are not. This lack of legitimate (legal) standards maintain the fertile ground for judicial corruption. The use of judicial authority knows in fact no limit and, therefore, invites the litigants to influence the judges improperly.

A well-known NGO, LeIP (the Indonesian Institute for Independent Judiciary), has stated in the media recently that (the result of) the dysfunctional cassation mechanism seems to be a cause of rampant judicial corruption in the country. It can be seen, for example, in the one of the cases that came to light lastly. Undue influence to the justices at the supreme court was allegedly conducted through two court officials who handle the cassation file (Andri Sutrisna case).

The two officials suspected in that case have indicated that they could predict, and apparently also interfere the judgment, by selecting the justices based on their strictness. It may not happen in other countries. If we compare it to the cassation practices in other countries, the sentencing will not fall under the authority of the supreme court justices. The sentencing will be deemed as a matter of a fact and should be reviewed by the lower courts. If the supreme court justices are authorized to do so, as we can see here, the highest court will attract delicate cases to themselves without any possibility to conduct hearings. And how do the justices build their considerations?

Reviving the hierarchy that ensure the use of a particular standard in Indonesia was not easy, however. The biggest challenge has even come from the judiciary itself. When the Indonesian Supreme Court has set the rules of the Chamber that are expected to be a guideline, for example, many judges (including a number of supreme court justices) are still reluctant to use it by appealing to their independence. The principle of judicial independence is thus understood as the independence of individuals (judge) and not the independence of the institution (the judicial power).

It is remarkable that the judges tend to use a winner-take-all approach on this matter, instead of showing an objection, and their reason, against (a) particular norm(s) set by the Supreme Court in the guideline. As a result, the judicial decision is not only ignored by the judges themselves, but also by the litigants, who perhaps realizes that the institution must be affected by any other means. The weakness of legal community which may discourage the use of such common standards has worsen the situation, though it may need further explanation (see for example Massier: 2008).

It all happens, while the constitutional rule is clear. Article 24 UUD 1945 has expressly stated that: “The judicial power shall be independent and possess the power to organize judicial administration in order to uphold law and justice.” The independence of the institution is not separated from its purpose and underlies the principle of accountability. Hence, the judicial authority must be used solely to uphold law and justice. And, the way to do it, is by showing the justice seekers the existence of certain standards that are generally accepted and used by the institution.

As US Supreme Court justice, Stephen Breyer, once said: “[…] proper adjudication can do for the justice and stability of a country is only attainable, however, if judges actually decide according to law, and are perceived by everyone around them to be deciding according to law, rather than according to their own whim or in compliance with the will of powerful political actors. Judicial independence provides the organizing concept within which we think about and develop those institutional assurances that allow judges to fulfill this important social role.” (Wallace: 1998) This is the very essence of the institutional independence and, if not realized, perhaps the primary cause of judicial corruption. Litigants will only think from their each own position and, when there is no benchmark at all, they may use any other means that’s seen to work effectively. In addition, every chance will be utilized, including using all of possible remedies.

Number of Cases SC vs HCs

Source: Pompe (2005), SC Annual Reports

 

Feeble judicial technical function

In 2009, supported by civil society and international donors, the Supreme Court has developed the Blueprint of Judicial Reform 2010-2035. It was actually a follow up of the earlier initiatives in 2003 that had been set up by civil society and supported by the donor. The Blueprint has described separately both functions of the Supreme Court, and, to a certain extent, certain reform agendas. Two main functions of the Supreme Court has been identified, i.e. judicial technical and non-judicial functions, and a number of policy recommendations has been formulated afterwards to strengthen each function. If we look at the annual reports of the Indonesian Supreme Court in the last few years, however, the leadership seems still to only focus on the efforts to reduce pending caseload. The old paradigm remains. It was – and it is – a supreme court, the highest judicial body who should handle the appeal against the decisions of lower court judges.

In this regard, although perhaps not widely known, the judicial reform has certainly been successful from a quantitative point of view. Cases are much better recorded and the database can now be utilized to track any particular case. It has been far more structured than ever before. In addition, the performance for the settlement of cases can now be measured and, combined with the application of the chamber system at the supreme court (in which the settlement of cases is discussed regularly), an increasing trend of the settlement rate can be clearly seen in the last few years. Hence, the judicial reform has undeniably been successful to save the institution from collapsing due to the incapacity in settling the cases, at least for the time being.

Percentage of Settled Case

Source: Pompe (2005), SC Annual Reports, LeIP

 

Despite showing a significant increase in its (quantitative) performance, the cassation function without a general impact (of jurisprudence) has in fact failed to reduce the high amount of influx cases from the lower courts. The ratio seems to remain on 0.90 evenly. It indicates that almost all of the appeal cases (or cases from first instance courts without appeal mechanism) will constantly flow to the Supreme Court.

Cassation vs Appeal Cases

Source: SC Annual Reports

 

The above-mentioned data has shown a high degree of inefficiency which is in the end must be paid by the state and the failure of the highest court in maintaining legal uniformity and in providing a certain guidance to the lower courts (and legal community). In turn, it becomes an important factor that fosters corruption. There is no monitoring mechanism for the effective application of law. One could ask himself how (public) trust could be built in this situation.

But, why there are still so many cassation inquiries?

Lack of jurisprudence is probably a generic answer, but LeIP, supported by the Judicial Sector Support Program (JSSP), have recently made a comprehensive study on this influx of cases. Its research has been specifying the causes, and a number of alternatives to halt it. Many of them are caused by the lack of discipline of public attorneys, or justices themselves, by ignoring the existing rules on the cassation grounds. Meanwhile, other efforts to promote unity of law will only be realized with the participation of legal community at large.

 

Unorganized non-judicial functions

Many observers have recently been pointing at the failure of the monitoring mechanism within the judiciary as well. As already shown, it might be true that the monitoring mechanism of the uniform application of law is not working as it should be. In addition, the monitoring mechanism of judicial conducts have been modified into a mix between an internal and an external supervisory system by the Supreme Court and the Judicial Commission. Hence, some progress have been made on this matter. If it leads frequently to political tensions between both institutions, one must find the answer in the unclarity of the statutory rules and the continuing reluctance of some members of the judiciary. It needs further development, indeed, but there is something to begin with.

A bigger problem lays somewhere else. After the implementation of the one roof system which has transferred the judicial administration into the authority of the Supreme Court, the judiciary has not only had judicial technical, but also administrative tasks. The Supreme Court is therefore not only the highest judicial institution in the country, but also the administrative body who manages the organization and the (financial) administration of judicial institutions (courts) at lower level. This is a very huge task, monitoring the organization of around 800 courts all over Indonesia.

Based on the current organizational structure, however, the Supreme Court has basically only taken over the directorates (of justice administration) of three different ministries and added them into its own organization without carefully re-organizing the relationship between the working units. So far, there is no sufficient clarity on the division of tasks either. One thing is certainly sure, the Secretary (of the Supreme Court) has been appointed as the authorized budget user of judiciary earlier. It seems however not to be realized that he is no longer a secretary of one court (i.e. the Supreme Court), but of the whole judicial organization. Without intending to doubt the seriousness of the leadership in addressing this issues, one might ask himself why the re-organization process is not running smoothly.

As already told, the Blueprint of Judicial Reform 2010-2035 has been developed and it covers both functions of the Supreme Court. To date, a number of reform agendas is smoothly running, such as the modernization of case management system, the publication of judgments, the improvement of settlement rate in the Supreme Court, the implementation of the chamber system, and the plan to simplify legal process (the so-called small claims procedure). However, the re-organization plan seems to be stuck at the moment. The mandate of the Blueprint is basically quite simple: to build up a performance and knowledge based organization. But how to realize it? The plan seems to touch the most political part of the reforms and it runs at a slow pace.

As a supporting mechanism to the judicial technical function, non-judicial functions are actually very important. The independence of judges depends on their work environment as well. This working environment includes many aspects, from the career system (recruitment, education, promotion, placement, retirement), the supporting facilities and infrastructure, and all means needed to manage them. Unclarity in the official status of judges, for example, has stopped the recruitment of new judges since 2011. Supreme Court officials believe that it would lead to a shortage of judges, though no exact calculation has been made yet.

A rough calculation has been made by the Supreme Court recently, but it was only based on the common annual formation (about 200 candidates annually) or the number of existing (and coming) courts in the country. Still, it may not guarantee the actual needs. Compared to, the instruments used in US or in the Netherlands, for example, the caseload will be influential in determining the formation.

Source: SC Annual Reports (traffic and small violations are excluded; PN (General Courts), PT (General High Courts), PA (Religious Courts), PTA (Religious High Courts), PM (Military Courts), PMT (Military High Court), PTUN (Administrative Courts), PTTUN (Administrative High Courts))

 

In 2010, an international observer has pointed out that the position of judge must be regarded as a prestigious position, so there should not be too many of them. In the Netherlands, for example, the annual caseload of the first instance and high courts is 1,7 million cases (including 1,37 million small claim cases), while there are only 2357 judges and 7265 officials to handle all of those cases. A careful study on the Indonesian judiciary has further found out that the spread of judges (and prosecutors) in Indonesia is uneven (PDP: 2011).

Another salient aspect of the human resource management is the promotion and (re-)placement mechanism. As we can see in the following figure, the judges at the first instance courts are the most busy judges in the country, while their colleagues at the high courts are the least. It certainly needs further attention immediately, since many facilities in remote areas are not properly maintained, let alone any security guarantee, or any support to human resource capacity.

Case Per JudgeSource: SC Annual Reports (traffic and small violations are excluded; assigned judges to SC (not justices) are included)

 

In addition to its reform agenda in the Blueprint, in the last few years the Supreme Court has also promoted the standardization of a quality performance system through a service-based ISO 9001:2008 in a number of courts. However, the impact of such a standardization is very limited, since the decision-making is still concentrated in the Supreme Court. The organization of different courts in Indonesia are in fact very centralized, in terms of budgeting, personnel, and even its organizational structure (see for example the last supreme court regulation of the registry and the secretariat). Hence, it is not surprising that many people pointed at the Supreme Court, when they talked about the ineffectiveness of supervision mechanism (of registrars who work in the different courts in Indonesia).

In short, an internal evaluation that is based on incidental cases, such as the review on supervision mechanism of registrars is not a solution. Neither is the review on the presence of any performance standardization tool, like ISO or (financial) audit reports. Such tools are useful, of course, but one should also look at the division of tasks within the organization.

After the implementation of the one roof system, the organizational structure of the judiciary has in fact only unified three different directorates and the existing administrative structure of the Supreme Court. This structure is however not based on the division of certain tasks. Looking at the recent case, one will see that the register of a case file at the Supreme Court is not only done by the registrar (just like in a court), but also by the directorate (general) who is actually in charge for the administration of (lower) courts. It might be worth noticing that this organizational structure, and the implementation of the administrative functions, are not separated from the executive branch.

 

Further steps to refine judicial reform

As we can see, a lot of things can still be expected to improve. To sum it up, the judicial technical function does not work as it should. Due to the principle of judicial independence, however, the improvement will much depend on the efforts made by the judiciary itself. With or without the introduction of the one roof system, the Indonesian Supreme Court must ascertain the uniformity of law implementation in the whole country. Some progress has been made recently and the actual challenge is how to upgrade the quantitative performance into the qualitative one, since the cassation function remains flawed.

In improving this judicial accountability, the executive could encourage judges to fulfill their obligation in providing sufficient consideration. This is the very essence of the judicial accountability. Although this obligation has been regulated in Article 53 Law of Judicial Power, it is not always fulfilled yet. Hence, the discretion of judges becomes almost unlimited and in the end increases the risk of corruption. A number of legal academics have recently taken a great initiative to institute an ‘examination’ (comments on judgments). This is a positive progress. But, such an initiative will only be meaningful, if the standard is then used by litigants, and applied repetitively through the trials. It will be sufficient, in my opinion, if they can at least prove that Article 53 is not always applied by the Supreme Court.

In fact, it is the task of (legal) academics in guarding the (realization of) their professional value. In addition, new challenges of the administration of justice after the introduction of the one roof system needs further refinement. A technical perspective from academics could apparently mediates any political tensions. As this theme it not much discussed in Indonesia at the moment yet, it might be important to also look at the relation between judicial independence and judicial administration in other (new) democratic countries.

In addition, the government could test the consistency of the judiciary by observing the judicial rulings in similar cases. In connection with the law enforcement function of the prosecutor, it must even be immediately set right. Current policy of the prosecutor in filing remedies based on the severity of the punishment does not only discourage any attempt to use legal arguments, but also distorts the cassation function of the Supreme Court. Furthermore, without studying the actual implementation of law, it is actually hard for the government to get any knowledge of the actual implementation of any particular law which will be needed in determining its legislative policy. Such a consistency test may be conducted upon the government’s priorities, like environmental law, narcotics and drugs, as well as the fishery and mining sectors.

The second aspect of accountability is the administrative functions. After the introduction of the one roof system, the administrative tasks are transferred to the judiciary. In fact, this is not as simple as bringing three directorates ‘under one roof’. It might be true that the judiciary has got more space in governing the courts after the transfer of directorates of justice under three different ministries, but the office settings remain. Judges are in fact civil servants who still fall under one single personnel system.

Two greatest demands from the judiciary are closely related to this fact. First, the judiciary asks the lawmakers to regulate the judicial office. Second, the government must conduct recruitment of new judges that has been delayed for several years. Since there is still no certainty on the new official position of a judge, the demand is to recruit the candidates as civil servants.

Both are important and certainly need to follow up. The bill of the judicial position is at the moment being discussed by the legislative and the fulfillment of the second demand will much depend on the fulfillment of the first. Yet, as already shown above, the needs of human resource must be first objectively calculated. In this regard, not only the judiciary, but also the executive and the legislative, are all accountable for the use of the state budget.

Therefore, the executive is obliged to take any measures in order to promote the accountability of the judicial administration. In upholding the principle of separation of powers, however, one thing must always be borne in mind, one will need empirical data in shaping the policy. As also already shown, it can be started with a workload analysis of each court, followed by the measurement of actual needs in terms of personnel, finance, and facilities. In addition, the unfinished organizational restructuring process must be continued.

Basically, judicial corruption can only be overcome by encouraging the use of generally accepted standards that will improve the judicial legitimacy. President should therefore not hesitate to use his authority to continue the reform.

 

 

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori