Permasalahan Norma Pemberhentian Sementara (Bukan Hanya) Terkait Ahok

Beberapa hari menjelang dilaksanakannya Pilkada DKI, panggung perdebatan hukum tata negara mulai ikut menghangat. Meningkatnya suhu dunia hukum tata negara ini bisa jadi tak sepenuhnya terlepas dari meningkatnya suhu dunia politik. Apalagi, berkaca dari rangkaian peristiwa beberapa bulan terakhir yang mengiringi proses penyelenggaraan pemilihan gubernur di Jakarta, batas antara dunia hukum (pidana) dan dunia politik menjadi semakin kabur. Begitu kaburnya, sampai-sampai kolom politik hanya diisi berita hukum, serta perdebatan hukum selalu diduga mengandung pesan-pesan politik pihak yang mengajukan suatu pendapat tertentu.

Pendapat MMD: Pasal 83 ayat (1) dan (2) UU Pemda

Perdebatan terakhir dipicu pernyataan Mahfud MD (MMD), guru besar hukum tata negara, bahwa Gubernur DKI Jakarta Ahok harus diberhentikan sementara dari jabatannya, akibat status terdakwanya. MMD mendasarkan pendapatnya pada bunyi Pasal 83 ayat (1) dan (2) UU No. 23/2014 (Pemda) yang memang secara tegas menyatakan:

(1) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun […];

(2) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah yang menjadi terdakwa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberhentikan sementara berdasarkan register perkara di pengadilan.

Artinya, begitu perkara didaftarkan di pengadilan, maka dengan sendirinya Ahok seharusnya diberhentikan sementara dari jabatannya. Bahwa momen yang kemudian dijadikan patokan adalah hari Sabtu kemarin, itu karena yang bersangkutan sebelumnya menjalani cuti sebagai calon gubernur pada Pemilihan Kepala Daerah yang akan datang.

Sanggahan RH: Perbedaan ancaman pidana minimum dan ancaman pidana maksimum

Pendapat MMD tadi ternyata mendapatkan sanggahan dari Refly Harun (RH), koleganya sesama akademisi hukum tata negara, yang menyatakan bahwa Ahok tidak perlu diberhentikan sementara. Alasannya, Pasal 156a KUHP yang didakwakan pada Ahok berbunyi: “Dipidana dengan pidana penjara selama-lamanya lima tahun tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, tindak pidana terhadap keamanan negara, dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia […]” Sementara, rumusan yang digunakan di dalam Pasal 83 ayat (1) UU Pemda adalah “paling singkat 5 (lima) tahun”, bukan “paling lama 5 (lima) tahun”.

Dengan kata lain, Pasal 83 ayat (1) UU Pemda menentukan batasannya adalah ancaman pidana minimum lima tahun, sedangkan ancaman pidana maksimum yang dikenakan pada Ahok adalah lima tahun. Oleh karena Pasal 156a KUHP yang didakwakan pada Ahok memuat ancaman pidana maksimum, menurut RH, dakwaan itu tidak memenuhi kriteria pemberhentian sementara yang diatur di dalam Pasal 83 ayat (1) UU Pemda.

Lalu mana yang benar di antara kedua pendapat itu tadi?

Pasal 83 memang bermasalah, tetapi tetap berlaku selama belum dibatalkan

Pertama-tama, dengan membaca batas tersingkat ancaman pidana yang diatur di dalam Pasal 83 ayat (1) UU Pemda dan menghitung lamanya ancaman pidana yang dapat dijatuhkan kepada Ahok, tentu pendapat MMD itu sudah jelas tepat. Jadi, Pasal 83 ayat (1) tersebut harus diterapkan di kasus Ahok ini. Pertanyaannya kemudian, apakah pendapat RH juga tepat, bahwa terdapat perbedaan di antara kedua rumusan tadi?

Untuk dapat menjawabnya, tentu kita perlu mencermati lagi perkembangan ketentuan mengenai pemberhentian sementara gubernur itu sendiri. Intinya, pendapat RH mengenai perbedaan antara ancaman pidana maksimum dan ancaman pidana minimum sebenarnya akan mudah dibantah, karena undang-undang sebelumnya juga menggunakan lamanya hukuman selama lima tahun sebagai patokan.

Namun, perlu diketahui bahwa Pasal 83 UU Pemda itu sendiri sebenarnya memuat suatu permasalahan besar, yaitu dalam hubungannya dengan asas praduga tak bersalah dan (dengan sendirinya) kewenangan hakim untuk memeriksa perkara terkait. Jadi, tak peduli apakah Ahok atau bukan, norma yang saat ini berlaku memang sangat dapat dipertanyakan kebenarannya.

Menurut Pasal 51 UU No. 22/1999, “Kepala Daerah diberhentikan oleh Presiden tanpa melalui Keputusan DPRD apabila terbukti melakukan tindak pidana kejahatan, yang diancam, dengan hukuman lima tahun atau lebih, atau diancam dengan hukuman mati (…)”. Selain itu, Pasal 52 menyatakan, “Kepala Daerah yang diduga melakukan makar dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia diberhentikan untuk sementara dari jabatannya oleh Presiden tanpa melalui Keputusan DPRD”.

Jadi, kalau menurut UU No. 22/1999 dulu, instrumen pemberhentian sementara hanya berlaku untuk dugaan perbuatan makar dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah NKRI.

Konstruksi serupa diikuti oleh UU No. 32/2004 yang juga memisahkan antara hukuman dengan ancaman pidana paling singkat 5 (lima) tahun, dengan beberapa tindak pidana tertentu lainnya. Untuk yang pertama, pemberhentian sementara hanya berlaku setelah adanya putusan pengadilan, namun belum berkekuatan hukum tetap, sedangkan untuk tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan negara, pemberhentian sementara diberlakukan pada tahap dakwaan.

Pasal 30 ayat (1) UU No. 32/2004 menyatakan, “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila dinyatakan melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun atau lebih berdasarkan putusan pengadilan”. Sementara menurut Pasal 31, “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan negara.”

Dari paparan tersebut di atas, seperti disampaikan juga tadi, perbedaan antara ancaman pidana maksimum dan ancaman pidana minimum bukanlah sesuatu yang esensial dalam hal ini. Kalau itu digunakan untuk berdalih bahwa situasi Ahok tidak termasuk ke dalam kriteria Pasal 83 ayat (1), patut dikhawatirkan akan sia-sia. Meskipun demikian, UU Pemda (terbaru) No. 23/2014 ini justru memuat sebuah perubahan mendasar yang melanggar asas praduga tak bersalah terkait suatu dakwaan terhadap seorang kepala daerah (yang belum tentu terbukti kebenarannya dan telah dinyatakan bersalah oleh hakim). Apa alasan dari perubahan itu? Jawabannya tak dapat ditemukan dalam naskah akademik RUU Pemda.

Dalam konteks negara hukum, memperbaiki kesalahan pengaturan itu perlu segera dilakukan. Inisiatif Presiden untuk meminta Fatwa MA mungkin patut diapresiasi, meskipun MA juga sepertinya akan mempertimbangkan norma yang ada. Bagaimanapun, tersandang suatu kewajiban moral di pundak Presiden untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Kalau memang nilai yang terkandung di dalam Pasal 83 ayat (1) itu benar-benar dianggap tidak adil, pihak-pihak yang berkepentingan dapat saja mengajukan permohonan uji konstitusionalitas. Masalahnya, kalau permohonan seperti itu diajukan oleh Pemerintah dalam kasus Ahok ini, tentu hanya akan mengurangi persepsi masyarakat terhadap netralitasnya.

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Executive Review: Permasalahan Pasal 251 UU Pemda

KETERANGAN DALAM PERKARA NOMOR 56/PUU-XIV/2016

(disampaikan secara tertulis oleh Pemohon pada tanggal 5 Oktober 2016)

 

Ubi iudicia deficiunt incipit bellum.

  1. Sehubungan dengan permohonan yang diajukan oleh Saudara Muhammad Hafidz, dkk. dalam Perkara No. 56/PUU-XIV/2016 ini, terdapat dua kepentingan yang sekiranya patut dipertimbangkan secara seksama oleh Mahkamah. Di satu sisi, dengan berlakunya kebijakan otonomi daerah di Indonesia, Pemerintah Pusat berkepentingan untuk mengatur agar peraturan-peraturan daerah tidak bertentangan dengan peraturan-peraturan yang lebih tinggi, sehingga terdapat keselarasan kebijakan untuk mewujudkan tujuan negara yang terkandung di dalam Pembukaan UUD 1945 di seluruh wilayah Indonesia. Instrumen pengawasan peraturan ini dulunya diatur di dalam Pasal 145 jo. 136 UU No. 32/2004 yang merupakan pendahulu dari Pasal 251 UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah yang dimohonkan uji oleh Pemohon dalam perkara ini.
  1. Yang Mulia, usaha Pemerintah Pusat tersebut pada hakikatnya tidak sepenuhnya salah, karena merupakan juga usaha untuk mewujudkan amanat konstitusi. Namun, di sisi lain, kiranya perlu diingat pula bahwa konstitusi juga telah memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk menjalankan otonomi seluas-luasnya, selama tidak ditentukan oleh undang-undang sebagai urusan Pemerintah Pusat (Pasal 18 ayat (5) UUD 1945). Artinya, permasalahan ini harus ditelaah dengan prinsip yang mendasar di dalam konstitusi Republik Indonesia, yaitu Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang merupakan pengukuhan dari prinsip yang dituangkan oleh para pendiri negeri ini dalam Penjelasan Umum UUD 1945: “Negara Indonesia berdasar atas hukum (Rechtsstaat), tidak berdasar atas kekuasaan belaka (Machtstaat)”. Selain itu, perlu diperhatikan pula prinsip konstitusi yang menekankan pentingnya sistem ‘checks and balances’ (pengawasan dan keseimbangan). Hal ini terejawantahkan, antara lain, di dalam jaminan adanya kekuasaan kehakiman yang merdeka menurut Pasal 24 UUD 1945.
  1. Turunan dari jaminan adanya kekuasaan kehakiman yang merdeka itu, secara integral akan berpengaruh juga pada terpenuhinya jaminan akses warga negara pada peradilan yang merdeka dalam usaha mereka mempertahankan haknya. Bagaimanapun juga, konstitusi telah mengatur hak untuk mendapatkan pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum (Pasal 28D ayat (1) UUD 1945) – yang di dalam sebuah negara hukum terwujud dengan adanya mekanisme kontrol atas penggunaan kewenangan yang dijalankan oleh suatu kekuasaan kehakiman yang merdeka (Pasal 1 ayat (3) jo. Pasal 24 UUD 1945). Secara spesifik, hak-hak yang dipertahankan dapat berkaitan dengan salah satu hak asasi yang diatur Bab XA UUD 1945, tergantung pada materi peraturan daerah yang nantinya secara konkret diuji dan dibatalkan oleh Pemerintah. Ini pula yang dalam hemat kami menjadi dasar dari kedudukan hukum (legal standing) Pemohon, yaitu statusnya sebagai pegiat serikat buruh, untuk ikut berpartisipasi secara aktif dalam penentuan hak kolektifnya (Pasal 28C ayat (2) 1945) – dalam hal ini, terkait kebijakan pemerintah di bidang ketenagakerjaan. Mengacu pada Putusan Mahkamah sebelumnya, No. 006/PUU-III/2005 dan No. 010/PUU-III/2005, maka kedudukan Pemohon dalam hal ini semestinya telah dapat dianggap memenuhi kriteria normatif, yaitu adanya kerugian hak konstitusional yang terjadi akibat berlakunya ketentuan yang dimohonkan uji (akibat adanya pembatasan hak untuk mendapatkan perlindungan hukum), bersifat spesifik (khusus) dan setidak-tidaknya potensial terjadi (karena Pemohon dapat menjadi pihak yang berkepentingan dengan dibatalkannya suatu peraturan daerah yang mengatur kebijakan ketenagakerjaan), terdapat hubungan sebab akibat (Pasal 251 UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah telah nyata-nyata menghapuskan hak untuk mengajukan keberatan atau banding kepada hakim), serta hak Pemohon tersebut dapat dipulihkan dengan dikabulkannya permohonan oleh Mahkamah, sebagaimana akan kami uraikan lebih lanjut lagi di bawah ini.
  1. Yang Mulia, selanjutnya perkenankan kami untuk membahas konstitusionalitas ketentuan Pasal 251, khususnya ayat (1), (2), (7), dan (8) UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, dari dua sudut pandang berikut. Pertama, kiranya perlu diperjelas dulu, materi pengaturan apa saja yang seharusnya boleh diuji dan dibatalkan oleh Pemerintah Pusat, melalui instrumen pembatalan yang diatur oleh undang-undang. Selanjutnya, kita juga perlu meninjau kembali apakah Pasal 251 tersebut telah memenuhi prinsip-prinsip ‘checks and balances’ (pengawasan dan keseimbangan) dalam sebuah negara hukum yang terkandung secara inheren di dalam konstitusi, sebagaimana termaktub di dalam Pasal 1 ayat (3) jo. Pasal 24 UUD 1945.

 Materi peraturan daerah yang dapat diuji dan dibatalkan

  1. Yang Mulia, Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 sebenarnya memberikan kewenangan yang sangat luas kepada Pemerintah Daerah untuk mengatur urusannya sendiri, hanya dengan batasan bahwa urusan tersebut tidak telah ditentukan (sebelumnya) oleh undang-undang sebagai urusan Pemerintah Pusat. Kemudian, jika kita mengamati substansi yang dulu terkandung di dalam Pasal 10 UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah (lama), sebenarnya undang-undang yang lama juga telah mengikuti ketentuan yang diamanatkan oleh konstitusi tersebut, yaitu dengan mengakui adanya kewenangan Pemerintah Daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahannya (sendiri), kecuali yang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat, yaitu yang meliputi (1) politik luar negeri, (2) pertahanan, (3) keamanan, (4) yustisi, (5) moneter dan fiskal nasional, serta (6) agama.
  1. Selanjutnya, Pasal 145 jo. 136 UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah (lama) juga telah mengatur mengenai pembatalan Perda, yaitu jika bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Norma kepentingan umum di sini masih dapat diperdebatkan batasan-batasannya, namun norma peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi telah ditentukan dengan adanya pembagian urusan pemerintahan tadi. Artinya, Pemerintah Pusat berwenang menentukan, serta dengan sendirinya menguji dan membatalkan, urusan-urusan pemerintahan di bidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang sebelumnya telah dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat. Secara teori, instrumen seperti ini mungkin saja diterapkan dengan memberlakukan hierarki peraturan perundang-undangan (misalnya Hans Kelsen, “Pure Theory of Law”, 1967). Sehubungan dengan hal ini, kekuatan hukum peraturan perundang-undangan memang telah ditentukan berdasarkan suatu hierarki tertentu dan (yang terakhir) diatur di dalam Pasal 7 UU No. 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sehingga pendapat tersebut dapat dipertahankan legalitasnya. Namun, meskipun bersifat norma terbuka, pengertian kepentingan umum sebagai salah satu norma penguji di sini sepertinya belum atau tidak pernah dipertanyakan legalitasnya.
  1. Bagaimanapun, terkait dengan pembagian urusan pemerintahan tadi, UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah ternyata menggunakan paradigma yang berbeda dengan undang-undang sebelumnya. Dalam undang-undang yang baru ini, diperkenalkan tiga istilah baru, yaitu: ‘urusan pemerintahan absolut’, ‘urusan pemerintahan konkuren’, dan ‘urusan pemerintahan umum’. Sehubungan dengan urusan pemerintahan absolut, sebenarnya sama dengan paradigma sebelumnya, terdapat urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, yaitu yang meliputi (1) politik luar negeri, (2) pertahanan, (3) keamanan, (4) yustisi, (5) moneter dan fiskal nasional, serta (6) agama. Sebagaimana paradigma sebelumnya pula, Pemerintah Pusat berwenang menguji dan membatalkan urusan pemerintahan yang meliputi enam bidang tadi. Namun, berbeda dengan sebelumnya, UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah merinci lebih lanjut lagi urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah (urusan pemerintahan konkuren), serta menambahkan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan (urusan pemerintahan umum).
  1. Dengan demikian, berdasarkan UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, materi peraturan daerah yang dapat diuji dan dibatalkan adalah materi peraturan yang meliputi enam bidang yang disebutkan sebagai urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren yang telah dirinci pembagiannya di dalam lampiran undang-undang tersebut, serta urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Dalam hemat kami, ketentuan tersebut tidak serta merta dapat dianggap inkonstitusional, karena pada dasarnya Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 sendiri telah mendelegasikan pengaturannya pada tataran undang-undang, selama di situ jelas ditentukan apa saja yang termasuk ke dalam kewenangan Pemerintah Pusat sebagai batasan dari otonomi kewenangan Pemerintah Daerah. Batasan-batasan sahnya, menurut hemat kami, sepenuhnya berada pada kewenangan pengujian oleh Mahkamah, meskipun itu barangkali akan lebih relevan dalam permohonan yang diajukan oleh pihak-pihak terkaitnya.
  1. Terkait kedudukan Pemohon dalam perkara ini sendiri, perlu kiranya untuk menjadi catatan Mahkamah, materi aturan (urusan pemerintahan) yang dapat diuji dan dibatalkan Pemerintah Pusat nantinya, meliputi pula kebijakan-kebijakan yang dalam pengambilan keputusannya bukan saja merupakan pelaksanaan tugas pemerintahan kepala daerah, namun juga hasil konsensus atau proses politik di tingkat daerah yang melibatkan partisipasi publik. Hal ini meliputi pula kebijakan di sektor ketenagakerjaan, di mana Pemohon dalam perkara ini berpotensi menjadi pihak yang berkepentingan. Dengan demikian, pertanyaannya kemudian, apakah Pemohon atau warga Republik Indonesia yang tinggal di daerah – siapapun itu – yang mungkin saja berkepentingan dengan pembatalan suatu peraturan daerah oleh Pemerintah Pusat, juga memperoleh ruang memadai untuk mempertahankan haknya di hadapan hakim yang merdeka menurut Pasal 251 UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah? Sementara cakupan ruang lingkup kewenangan Pemerintah Pusat menjadi bertambah luas, pengawasan cabang kekuasaan lain terhadap penggunaan kewenangan ini sepertinya justru menjadi semakin terbatas.

Mekanisme banding atas keputusan pembatalan peraturan daerah

  1. Yang Mulia, instrumen pembatalan Perda yang kemudian diatur di dalam Pasal 251 UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah pada dasarnya merupakan perubahan dari Pasal 145 UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah (lama) yang telah kami sebutkan di atas. Sebagaimana pengaturan sebelumnya, undang-undang juga menggunakan dasar alasan pembatalan yang mirip, yaitu ketidaksesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan/atau kepentingan umum, serta ditambah ketidaksesuaian dengan kesusilaan. Dan telah kami sampaikan pula sebelumnya, mekanisme evaluasi dan pengawasan peraturan atau istilahnya ‘executive review’ seperti itu memang secara teori dapat dipertahankan, yaitu dengan didasarkan pada berlakunya hierarki peraturan perundang-undangan, dan/atau – sebagaimana diterapkan sebagai konsep penyeimbang di negara dengan sistem federal – pada asas kesatuan kekuasaan eksekutif, seperti praktek OIRA/Office of Information and Regulatory Affairs di Amerika Serikat (lihat misalnya penjelasan James F. Blumstein dalam ‘Regulatory Review by The Executive Office of The President: An Overview and Policy Analysis of Current Issues’, Duke Law Journal, Volume 51, Number 3, December 2001).
  1. Dengan demikian, keberadaan instrumen ‘executive review’ itu memang barangkali tidak sepenuhnya keliru, karena, asumsinya, sebagai pelaksana peraturan perundang-undangan di tingkat nasional pihak eksekutif perlu (dan wajib) menjalankan mandatnya berdasarkan hierarki peraturan yang berlaku di seluruh penjuru negeri. Hal ini bisa jadi memang diperlukan untuk menjamin adanya tatanan pemerintahan yang baik, sehingga tercipta kepastian dan kesetaraan hukum bagi masyarakat, atau, sebagaimana disampaikan oleh Pemerintah Pusat, untuk menjamin iklim usaha yang kondusif. Atau, jika dibandingkan lagi dengan praktek OIRA di Amerika Serikat tadi, instrumen seperti itu dapat juga digunakan sebagai sarana untuk menyelaraskan dan mengendalikan instrumen perencanaan dan anggaran pemerintah.
  1. Namun demikian, Yang Mulia, terkait Pasal 251 UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah itu sendiri, terdapat setidak-tidaknya dua hal penting yang perlu Mahkamah cermati secara seksama. Pertama, keputusan pembatalan peraturan daerah ternyata tidak hanya dapat didasarkan pada pelanggaran atas peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, namun dapat didasarkan pula pada kepentingan umum dan/atau kesusilaan. Ketentuan tersebut, dengan sendirinya, telah memberlakukan suatu norma terbuka yang pada prakteknya tak hanya akan terkait dengan tata kelola anggaran dan/atau administrasi pemerintah, namun juga penilaian atas norma tak tertulis yang membuka ruang diskresi teramat sangat luas. Di samping itu, jika dibandingkan dengan OIRA di Amerika Serikat, terdapat pula beberapa perbedaan mendasar yang barangkali membuat penggunaan ‘executive review’ secara murni di Indonesia tidak dapat disamakan, yaitu karena belum adanya kejelasan mengenai signifikansi (OIRA hanya menguji beberapa peraturan tertentu), akuntabilitas (OIRA menggunakan kriteria atau metodologi yang dapat dipertanggungjawabkan), dan transparansi (terdapat keterbukaan dalam proses pengawasan tersebut). Sehingga, kalaupun praktek di Amerika Serikat itu dijadikan rujukan oleh Pemerintah Pusat dalam menyusun kebijakan hukumnya, itu bukanlah suatu perbandingan yang dalam bahasa Inggrisnya: ‘apple to apple’, atau, perbandingan hal-hal yang sebanding. Kedua, sebagaimana telah dijelaskan tadi, keputusan pembatalan suatu peraturan daerah di Indonesia pada kenyataannya tak hanya berpotensi melahirkan sengketa kewenangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah, namun juga berpotensi melanggar hak-hak warga negara di daerah yang sebelumnya – melalui suatu proses yang partisipatif – telah dituangkan ke dalam peraturan daerah yang di kemudian hari dibatalkan sepihak itu.
  1. Dengan demikian, sebagaimana mungkin juga telah Mahkamah ketahui, perbedaan mendasar antara Pasal 251 UU No. 23/2014 dan Pasal 145 UU No. 32/2004 adalah pengaturan mekanisme keberatan atas keputusan pembatalan peraturan daerah. Sementara Pasal 145 ayat (5) UU No. 32/2004 mengatur bahwa keberatan dapat diajukan kepada Mahkamah Agung, Pasal 251 ayat (7) dan ayat (8) UU No. 23/2014 menentukan bahwa keberatan seperti ini harus diajukan kepada Presiden atau Menteri yang juga merupakan perwakilan Pemerintah Pusat. Perbedaan ini jelas menutup jaminan adanya kekuasaan kehakiman yang merdeka sebagai pihak penilai yang obyektif dan netral, sehingga mempunyai legitimasi dalam sebuah negara hukum untuk menyatakan ketentuan-ketentuan hukum yang berlaku (rechtsprekende macht), bukan Presiden atau Menteri yang semestinya bertugas sebagai pelaksana ketentuan-ketentuan tersebut (uitvoerende macht). Dalam menjalankan suatu ketentuan hukum, pihak eksekutif dapat saja hanya baru melaksanakannya berdasarkan tafsiran pihak itu sendiri saja, sehingga berpotensi mengakibatkan timbulnya tindakan yang sewenang-wenang.
  1. Sebagaimana telah kami sebutkan pada bagian awal keterangan kami, kepentingan Pemerintah Pusat untuk melaksanakan amanat konstitusi dengan menjalankan mekanisme pengawasan dan membatalkan peraturan-peraturan daerah untuk kesejahteraan bersama bukanlah hal yang dengan sendirinya bertentangan dengan konstitusi. Namun, perlu selalu diingat, tindakan-tindakan yang secara nyata diambil juga harus dapat dipastikan keabsahannya. Dalam situasi di mana ketentuan hukum yang ada ternyata jelas membuka lahirnya tafsir-tafsir berbeda, atau potensi timbulnya sengketa-sengketa kewenangan, ataupun adanya potensi pelanggaran hak-hak warga negara, peran hakim sebagai pihak penengah dan pemegang kata terakhir dalam hal ini tentu sangatlah dibutuhkan. Sebagaimana digambarkan oleh seorang ahli hukum internasional terkemuka, Hugo Grotius: Ubi iudicia deficiunt incipit bellum”, atau, “Di mana putusan-putusan hakim menjadi tiada, di sanalah peperangan itu bermula”. Dalam situasi dewasa ini, di tengah usaha keras Pemerintah untuk meningkatkan kepercayaan masyarakat pada institusi-institusi negara, dampak dari mekanisme pengawasan peraturan oleh kekuasaan eksekutif yang tak diimbangi dengan mekanisme ‘checks and balances’ oleh kekuasaan yudikatif, sesungguhnya justru akan bertolak belakang dengan tujuan dari usaha tersebut.
  1. Untuk itu, perlu kiranya Mahkamah perhatikan ketentuan Pasal 1 ayat (3), Pasal 24, dan Pasal 24A UUD 1945. Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah yang diamanatkan Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 pada dasarnya diperbolehkan untuk diatur dengan undang-undang. Akan tetapi, pengaturan tersebut tidak seharusnya bertentangan dengan prinsip supremasi hukum (Pasal 1 ayat (3) UUD 1945), di mana hukum dan keadilan ditegakkan oleh suatu kekuasaan kehakiman yang merdeka (Pasal 24 UUD 1945). Mekanisme ‘executive review’ sebagaimana diatur di dalam Pasal 251, khususnya terkait mekanisme keberatan pada ayat (7) dan ayat (8), telah jelas-jelas menutup pintu penyelesaian sengketa ke hadapan hakim, sehingga bertentangan dengan ketentuan konstitusi. Perlu kami tegaskan kembali, sekalipun pada dasarnya kami menilai adanya manfaat dari pengawasan peraturan daerah yang telah dan akan terus dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat, kami tidak menemukan satu pun alasan yang sah untuk menghapuskan pintu pengujian oleh hakim (judicial review) atas keputusan pembatalan suatu peraturan daerah. Tidak juga di dalam naskah akademik ketentuan terkait. Selain itu, ketentuan a quo juga telah jelas-jelas mengurangi efektivitas Pasal 24A UUD 1945, karena nyata menutup kewenangan Mahkamah Agung untuk menguji keputusan pembatalan atas suatu peraturan perundang-undangan terhadap undang-undang (sebagaimana kemudian diatur lebih lanjut di dalam Pasal 31A UU No. 3/2009 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 14/1985 tentang Mahkamah Agung), baik dari sisi substansi, maupun prosedurnya. Padahal, terbukanya pintu ‘judicial review’ terhadap keputusan pembatalan peraturan daerah tidak akan menutup kewenangan Pemerintah Pusat untuk tetap dapat melakukan ‘executive review’ dalam rangka melakukan pengawasan peraturan daerah. Perbedaannya, kewenangan pemerintah akan memenuhi prinsip-prinsip ‘checks and balances’ (pengawasan dan keseimbangan) yang telah diamanatkan oleh konstitusi. Sebagai tambahan, meskipun barangkali tidak berkaitan langsung dengan Pemohon dalam perkara ini, konflik kewenangan yang timbul antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah terkait pembagian urusan pemerintahan di dalam undang-undang itu pun, tidak seharusnya pula mengurangi kewenangan Mahkamah sebagai penafsir konstitusi menurut Pasal 24C UUD 1945.
  1. Sebagai penutup, perlu kiranya Mahkamah pertimbangkan pula akibat-akibat yang mungkin timbul dari pembatalan Pasal 251 ayat (7) dan ayat (8) yang dalam hemat kami inkonstitusional tadi. Menurut pendapat kami, norma pengaturan mekanisme keberatan atau banding yang terkandung di dalamnya justru harus dipertahankan, agar tetap ada mekanisme pengawasan dan keseimbangan yang dapat dijalankan oleh cabang kekuasaan yudikatif. Namun, supaya sesuai dengan norma konstitusi, pengajuan keberatan atau banding tersebut semestinya harus dapat diajukan ke hadapan hakim oleh pihak-pihak yang berkepentingan. Pada kesempatan ini, akan terlalu panjang kiranya untuk membahas lebih lanjut apa sejatinya bentuk keputusan pembatalan itu secara teori hukum administrasi. Namun, jika dilihat dari dampak praktisnya yang bersifat pengaturan umum (regeling), kami berpandangan bahwa keputusan pembatalan itu semestinya dapat disetarakan dengan obyek uji materiil Mahkamah Agung sebagaimana diatur di dalam Pasal 31A UU No. 3/2009 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 14/1985 tentang Mahkamah Agung. Di samping itu, sebagaimana umumnya perkara uji materiil, permohonan keberatan tersebut semestinya tak hanya dapat diajukan oleh Pemerintah Daerah, namun oleh semua pihak yang berkepentingan atas keputusan pembatalan terkait. Bagaimanapun, hal ini berlaku pula untuk situasi sebaliknya, di mana pihak yang berkepentingan juga diperbolehkan oleh undang-undang untuk mengajukan permohonan uji materiil kepada Mahkamah Agung untuk pembatalan peraturan daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebagai perwakilan serikat buruh yang berkepentingan besar dengan kejelasan dan kepastian penyusunan kebijakan sektor ketenagakerjaan di daerah, serta mempertahankan haknya (dalam proses penyusunan peraturan daerah terkait) di hadapan hakim sebagaimana dijamin oleh Pasal 24 jo. 24A UUD 1945, Pemohon karenanya juga telah dapat dianggap dilanggar hak konstitusionalnya yang bersifat spesifik (khusus) yang setidak-tidaknya dapat dipastikan akan potensial terjadi menurut penalaran yang wajar, akibat berlakunya ketentuan Pasal 251 ayat (7) dan ayat (8) UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah tersebut.
  1. Yang Mulia, berdasarkan pendapat kami di atas, kami berkesimpulan bahwa Pasal 251 ayat (7) dan ayat (8) UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah telah bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3) jo. Pasal 24 jo. Pasal 24A UUD 1945. Ketentuan ini barangkali tetap dapat dinyatakan konstitusional, sebagaimana ketentuan pendahulunya, sepanjang mekanisme keberatan atas keputusan pembatalan yang diatur di dalamnya ditafsirkan sebagai keberatan yang dapat diajukan oleh pihak yang berkepentingan kepada Mahkamah Agung, sebagaimana layaknya dalam perkara-perkara uji materiil.

 

Hormat kami,

I. Nasima, LL.M.

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Sejarah Pembahasan Pasal 107 KUHP

Definisi tindak pidana makar kembali menarik perdebatan publik. Selain permohonan pengujian undang-undang yang diajukan oleh beberapa pihak yang dijerat melakukan tindak pidana tersebut,  permohonan ke Mahkamah Konstitusi juga diajukan oleh ICJR yang mengkhawatirkan adanya kesewenang-wenangan dalam penggunaan pasal-pasal terkait.

Tak kurang, Presiden Joko Widodo sendiri telah mengeluarkan pendapatnya mengenai persoalan ini. Intinya, menurut Presiden, harus dibedakan antara kritik dan makar. Namun demikian, dalam pernyataannya, Presiden belum menjelaskan apa pengertian makar itu sendiri. Bisa jadi, penjelasan itu baru akan disampaikan secara resmi oleh Pemerintah dalam persidangan-persidangan di Mahkamah Konstitusi nanti.

Bagaimanapun juga, ketidakjelasan ini membuat kekhawatiran ICJR bisa jadi beralasan, karena KBBI, misalnya, memuat definisi yang cukup luas, yaitu (1) akal busuk; tipu muslihat; (2) perbuatan (usaha) dengan maksud hendak menyerang (membunuh) orang, dan sebagainya; (3) perbuatan (usaha) menjatuhkan pemerintah yang sah. Jika diamati, setidaknya terdapat tiga gradasi (derajat) di sini, yaitu akal busuk (bisa jadi hanya pikiran), usaha (belum tentu suatu perbuatan yang telah sepenuhnya selesai), dan perbuatan itu sendiri.

Secara prinsipnya, penjelasan ketiga gradasi yang berbeda itu sebenarnya dapat dijumpai dalam ajaran-ajaran mengenai suatu tindak pidana, yaitu (singkatnya) ada (1) niat (sebelum suatu tindak pidana mulai dilakukan), (2) percobaan/usaha (ada permulaan pelaksanaan dari suatu tindak pidana, namun tidak tuntas), dan (3) perbuatan tindak pidana itu sendiri.

Sehubungan dengan gradasi tersebut, tindak pidana makar yang diatur di dalam Pasal KUHP pada dasarnya telah menghapuskan garis batas antara derajat kedua (percobaan) dan derajat ketiga (perbuatan).

Pasal 87

Dikatakan ada makar untuk melakukan suatu perbuatan, apabila niat untuk itu telah ternyata dari adanya permulaan pelaksanaan, seperti dimaksud dalam Pasal 53.

Namun, perlu dijadikan catatan, bahwa meleburnya percobaan (usaha untuk melakukan suatu perbuatan) dengan perbuatan itu sendiri bukan berarti menjadikan suatu niat untuk itu dengan sendirinya telah memenuhi uraian delik. Batasannya, menurut Pasal tersebut, adanya permulaan pelaksanaan.

Permasalahannya, apabila kita lihat lebih lanjut di dalam KUHP, tindak pidana makar tadi juga sudah dapat dipidana hanya dengan adanya suatu permufakatan jahat, yaitu  adanya kesepakatan dua orang atau lebih untuk melakukan kejahatan. Pada praktiknya, hal ini tentu dapat mengancam kebebasan menyatakan pendapat, apabila pendapat terkait kritis terhadap pemerintah atau pemerintahan yang ada.

Pasal 110 ayat (1) KUHP

Permufakatan jahat untuk melakukan kejahatan menurut Pasal 104, 106, 107, dan 108 diancam berdasarkan ancaman pidana dalam pasal-pasal tersebut.

Pasal 88 KUHP

Dikatakan ada permufakatan jahat, apabila dua orang atau lebih telah sepakat akan melakukan kejahatan.

Menariknya, hal-hal itu tadi sebenarnya telah dibahas dalam pembahasan pasal-pasal KUHP terkait. Untuk memberikan gambaran mengenai isi Pasal 107, berikut pasal-pasal yang terkait dengannya, di bawah ini terdapat rangkuman kutipan pasal-pasal tersebut, berikut (terjemahan) kutipan dari pembahasan pasal-pasal yang dimaksud.

Makar dengan maksud untuk menggulingkan pemerintah

Pasal 107 KUHP

(1) Makar dengan maksud untuk menggulingkan pemerintah, diancam dengan pidana penjara paling lama lima belas tahun.

(2) Para pemimpin dan pengatur makar tersebut dalam ayat 1, diancam dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara sementara paling lama dua puluh tahun.

Pasal 88 bis KUHP

Dengan penggulingan pemerintahan dimaksud meniadakan atau mengubah secara tidak sah bentuk pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.

Art 107 WvS

(1) De aanslag ondernomen met het oogmerk om omwenteling teweeg te brengen, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren.

(2) Leiders en aanleggers van een aanslag als in het eerste lid, bedoeld, worden gestraft met levenslange gevangenisstraf of tijdelijke van ten hoogste twintig jaren.

Art 88 bis WvS

Onder omwenteling wordt verstaan het vernietigen of op onwettige wijze veranderen van den grondwettigen regeeringsvorm, de orde van troonopvolging of den wettigen regeeringsvorm van Nederlandsch-Indië.

Art. 101 Sr. [oud, red.]

De aanslag ondernomen met het oogmerk om den grondwettigen regeringsvorm of de orde van troonsopvolging te vernietigen of te veranderen, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren.

Verslag van de Tweede Kamer met Regeeringsantwoord

De Raad van State maakte de opmerking, dat het begrip van aanslag zonder meer te onbestemd is om in een Wetboek van Strafregt strafbaar te worden gesteld. (Zie advies, ad artt. 118, 119, 125 [109, 110, 116]). De Regering antwoordde (zie rapport), dat eene aanvulling overbodig scheen, omdat in de aangehaalde artikelen niet, onbepaald van een aanslag maar van een aanslag op den persoon wordt gesproken, en de uitdrukking elke daad van geweld (met inbegrip van de poging) omvat, welke ondernomen wordt tegen de in die artikelen genoemde hooge personen, die niet valt in eene zwaardere strafbepaling. Eene minderheid der Commissie was van oordeel, dat de strekking van aanslag in de artt. 100 en 101 juist ook door deze toelichting der Regering niet duidelijk is. Immers het geldt hier niet een aanslag op den persoon. Moet nu desniettegenstaande toch alleen aan daden van geweld worden gedacht? Dit zou echter niet overeenstemmen met, de bepaling van art. 88 [79]. waarvan de strekking veel verder reikt. Aan den andere kant zou het begrip te ruim kunnen worden opgevat. Vooral in het geval van art. 101 zou de onbestemdheid van aanslag tot verkeerde praktische gevolgen kunnen leiden, en pogingen, door middel van geschriften of vereenigingen ondernomen om den grond wettigen regeringsvorm langs vreedzamen weg te veranderen, als strafbare aanslag volgens art. 101 kunnen worden gequalificeerd.

De Commissie is echter van meening, dat de interpretatie veilig aan de jurisprudentie kan worden overgelaten, welke in de algemeene bepaling der strafbare poging een voldoenden leiddraad vindt om den aanslag welke hier bedoeld wordt te onderscheiden van wetenschappelijke verhandelingen of politieke besprekingen.

De uitdrukking “aanslag” zou, taalkundig, alleen bezwaar kunnen hebben voor zooveel betreft het laatste feit in art. 101 genoemd verandering van regeeringsvorm of troonopvolging kan ook op niet strafwaardige wijze beoogd worden.

Door de bijvoeging “op onwettige wijze” is de zin verduidelijkt.

[Laporan (Pembahasan) Parlemen berikut Jawaban Pemerintah

Dewan Negara mengatakan bahwa pengertian ‘aanslag’ (serangan) sudah pasti terlalu samar untuk (dapat) dipidana di dalam Kitab Hukum Pidana. (Lihat pendapat, ad artt. 118, 119, 125 [109, 110, 116]). Pemerintah telah menjawab (lihat laporan), yang tampaknya berlebihan untuk ditambahi lagi, karena, di dalam pasal-pasal yang dikutip, serangan tidak selalu dimaksudkan sebagai serangan terhadap diri seseorang, serta istilah tersebut meliputi setiap tindakan kekerasan (termasuk percobaan untuk itu), yang diambil (dan ditujukan) terhadap orang-orang penting yang tercantum di dalam artikel-artikel tersebut, yang tidak termasuk di dalam suatu ketentuan pidana yang memberatkan.

Sebagian kecil dari anggota Komisi [perancang, red.] menilai bahwa ruang lingkup serangan dalam Pasal 100 dan 101 menjadi tidak jelas, justru dengan adanya penjelasan Pemerintah ini. Bagaimanapun juga, di sini tidak berlaku serangan terhadap diri seseorang. Apakah kemudian hanya dapat diartikan sebagai tindakan-tindakan kekerasan saja? Akan tetapi, itu tidak akan sesuai dengan ketentuan Pasal 88 [79] yang lingkupnya jauh lebih luas. Di sisi lain, istilah itu bisa jadi (justru) ditafsirkan terlalu luas. Terutama dalam kaitannya dengan Pasal 101, ketidakjelasan pengertian ‘serangan’ akan dapat menyebabkan dampak-dampak praktis yang keliru, serta percobaan-percobaan yang dilakukan dengan tulisan, atau serikat-serikat, untuk mengubah pemerintah yang konstitusional melalui jalan damai, (dianggap) sebagai ‘serangan’ yang dapat dipidana sesuai dengan Pasal 101.

Namun, Komisi (tetap) beranggapan, bahwa penafsirannya aman untuk diserahkan kepada yurisprudensi – yang (dapat) menemukan cukup arahan bagi pengertian umum suatu percobaan yang dapat dipidana, untuk membedakan serangan yang dimaksud di sini dari kegiatan akademis atau diskusi-diskusi politik. Istilah ‘aanslag’ mungkin, secara bahasa, hanya akan menimbulkan keberatan terkait uraian terakhir pada Pasal 101; perubahan dari bentuk pemerintahan atau penerus tahta juga dapat dicapai melalui cara yang tak layak untuk dipidana. Dengan tambahan ‘secara melanggar undang-undang’, kalimat itu menjadi lebih jelas.]

Pengertian ‘aanslag’ (makar/serangan)

Pasal 87

Dikatakan ada makar untuk melakukan suatu perbuatan, apabila niat untuk itu telah ternyata dari adanya permulaan pelaksanaan, seperti dimaksud dalam Pasal 53.

Art. 87

Aanslag tot een feit bestaat, zoodra het voornemen des daders zich door een begin van uitvoering, in den zin van art. 53 heeft geopenbaard.

Art. 79

Aanslag bestaat zoodra eene strafbare poging tot het voorgenomen feit aanwezig is.

Memorie van Toelichting

Aanslag. De uitdrukking komt voor in de drie eerste titels van het tweede boek. Zij omvat de (volgens art. 55 [45]) strafbare poging tot het voorgenomen feit in overeenstemming met art. 105 C. P. B. en § 82 van het Duitsche wetboek, geen bloot voorbereidende handelingen, gelijk nu nog bij ons regtens is krachtens art. 88 C. P., in Frankrijk reeds bij de wet van 1832 vervangen door deze bepaling: “L’exécution et la tentative constitueront seules l’attentat”.

Advies van den Raad van State

De aanslag, in de drie eerste titels van boek II strafbaar gesteld, bestaat blijkens dit artikel, zood ra strafbare poging tot bet voorgenomen feit aanwezig is.

Waar strafbare poging volgens art. 55 [45] in den regel met een derde minder gestraft wordt, wordt zij als aanslag volgens boek II titels I-III met gelijke straf gestraft als het voltooide misdrijf (artt. 99-101, 118,119,125 [92-94, 109, 110, 116]), behoudens de verzwaring der straf bij verzwarende omstandigheden (artt. 117 [108], lid 2, en 124 [115], lid 2).

De aanslag omvat derhalve de strafbare poging en het voltooide misdrijf tevens. Evenals bij de strafbare poging in het algemeen, zijn ook bij den aanslag de voorbereidende handelingen niet strafbaar.

Met deze bepaling van hetgeen onder aanslag te verstaan zij, – eene bepaling, die met art. 305 Code Pénal Belge woordelijk en met § 82 van het Duitsche wetboek hoofdzakelijk overeenkomt, – kan de Raad van State zich wel vereenigen.

De vraag overigens, welke aanslag of aanslagen eigenlijk bedoeld worden in de artt. 118, 119 en 125, behoort niet hier, maar bij voormelde artikelen te worden geopperd.

[Nota Penjelasan

Serangan/Makar. Istilah ini muncul pada tiga Bab pertama dari Buku Kedua. Ia mencakup percobaan yang dapat dipidana untuk melakukan tindak pidana yang diniatkan (menurut Pasal 55 [45]), sesuai dengan Pasal 105 C.P.B. dan § 82 Kitab Undang-Undang Jerman, bukan merupakan suatu tindakan-tindakan persiapan belaka, bahkan sekarang di tempat kita secara hukum masih sesuai dengan Pasal 88 C.P., yang di Perancis telah digantikan oleh Undang-Undang tahun 1832 dengan ketentuan berikut ini: “L’exécution et la tentative constitueront seules l’attentat”.

Nasihat dari Dewan Negara

Serangan/makar, yang dipidana di dalam tiga Bab pertama Buku II, menurut artikel ini telah lahir, begitu ada percobaan-percobaan yang dapat pidana untuk melakukan tindak pidana yang diniatkan.

Percobaan tindak pidana yang menurut Pasal 55 [45] pada prinsipnya dihukum dengan pengurangan hukuman sepertiga lebih ringan, sebagai ‘serangan’ menurut Buku II, Bab I-III, dihukum dengan hukuman yang sama sebagaimana tindak kejahatan yang telah tuntas/selesai (Pasal 99-101, 118, 119, 125 [92-94, 109, 110, 116]), kecuali terdapat pemberatan hukuman dalam hal adanya keadaan-keadaan yang memperberat (Pasal 117 [108], ayat 2, dan 124 [115], ayat 2).

Oleh karena itu, serangan meliputi percobaan untuk melakukan tindak pidana dan kejahatan yang (telah) selesai. Seperti halnya percobaan yang dapat dipidana pada umumnya, tindakan-tindakan persiapan pada (delik) makar/serangan tidak dapat dipidana.

Terkait ketentuan yang menguraikan pengertian ‘serangan’ ini, – sebuah ketentuan yang serupa dengan Pasal 305 KUHP Belgia secara harfiah, dan dengan § 82 dari Kitab Undang-Undang Jerman secara umum, – Dewan Negara dapat sependapat.

Namun, pertanyaannya, serangan atau serangan-serangan mana yang sebenarnya dimaksudkan dalam Pasal 118, 119 dan 125, tidak termasuk di sini, tapi disampaikan pada pasal-pasal tersebut.]

Permufakatan jahat untuk menggulingkan pemerintah

Pasal 110 ayat (1) KUHP

Permufakatan jahat untuk melakukan kejahatan menurut Pasal 104, 106, 107, dan 108 diancam berdasarkan ancaman pidana dalam pasal-pasal tersebut.

Art. 110 lid (1) WvS

De samenspanning tot een der in de artikelen 104-108 omschreven misdrijven wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren.

Art. 103

De samenspanning tot een der in de artikelen 99-102 omschreven misdrijven wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren.

Verslag van de Tweede Kamer met Regeeringsantwoord

Het begrip van zamenspanning is, naar het oordeel der Commissie, te onbestemd. Men zou er zoo wel voorloopige besprekingen als bepaalde afspraken en overeenkomsten toe kunnen rekenen. Toch zou dit te ver gaan en zou de Commissie ongaarne op het voetspoor van § 86 van het Duitsche wetboek 1 alle voorbereidende handelingen strafbaar willen stellen. Daarom zou het aanbeveling verdienen in den negenden titel van het Eerste Boek eene omschrijving van zamenspanning op te nemen, bijv.: zamenspanning bestaat, zoodra twee of meer personen zijn overeengekomen het misdrijf te plegen. Zie Mem v. Toel. [bij Titel I van dit Boek, voorlaatste alinea, hiervoor bl. 12.]

Is de straf niet te gering? Het Duitsche wetboek (§ 83) heeft 5 jaren tuchthuis en het Belgische (art. 106) voor het geval van art. 99 van 10-15 jaren dwangarbeid.

[Laporan (Pembahasan) Parlemen berikut jawaban Pemerintah

Pengertian permufakatan jahat itu, menurut pendapat Komisi, terlalu samar. Seseorang bisa memasukkan pembicaraan-pembicaraan sementara, begitu juga kesepakatan-kesepakatan tertentu, ke dalam pengertian tersebut. Namun, (keberlakuan pengertian) ini akan menjadi terlalu jauh dan Komisi, bertentangan dengan maksudnya sendiri, akan mengikuti jejak § 86 dari Kitab Undang-Undang Jerman 1, (yaitu) memidanakan semua langkah persiapan. Oleh karena itu, dalam Bab kesembilan dari Buku Pertama akan dianjurkan untuk memuat salah satu definisi permufakatan jahat, misalnya: ‘dikatakan ada permufakatan jahat, apabila dua orang atau lebih telah sepakat akan melakukan kejahatan’. Lihat Mem. v. Toel. [pada Bab I Buku ini, satu alinea sebelum alinea terakhir, sebelumnya dalam hlm. 12.]

Apakah hukuman ini tidak terlalu rendah? Kitab Undang-Undang Jerman (§ 83) mengatur lima tahun kurungan, dan Belgia (Pasal 106) untuk delik Pasal 99 dengan 10-15 tahun kerja paksa.]

Pengertian ‘samenspanning’ (permufakatan jahat)

Pasal 88 KUHP

Dikatakan ada permufakatan jahat, apabila dua orang atau lebih telah sepakat akan melakukan kejahatan.

Art. 88 WvS

Samenspanning bestaat zoodra twee of meer personen overeengekomen zijn om het misdrijf te plegen.

Art. 80

Samenspanning bestaat zoodra twee of meer personen overeengekomen zijn om het misdrijf te plegen.

Regeeringsopmerking in het Verslag van de Tweede Kamer

Art. 80 (nieuw)

De Minister verwijst naar de artt. 103, 111, 448 en 453 [96, 103, 394 en 398].

(Verg. de Memorie van Toelichting van Titel I van Boek II, in ’t algemeen, aan ‘t slot, en het Verslag der Tweede Kamer bij art. 96.)

Memorie van Toelichting van Titel I van Boek II, in ’t algemeen, aan ‘t slot

Het vereischte voor strafbaren aanslag is in art. 88 [79] aangewezen en aldaar toegelicht.

Eene zamenspanning bestaat, gelijk het woord zelf te kennen geeft, zoodra twee of meer personen overeengekomen zijn om het misdrijf te plegen [zie art. 80].

Zoolang er noch aanslag noch zamenspanning bestaat, noch opruijing in den zin van art. 140 [131], zijn er slechts neigingen en voornemens waar te nemen, die de noodige kenteekenen van vasten wil en van voor

den staat dreigend gevaar missen om strafbaar te wezen. Er bestaat geen genoegzame grond, om voor de in dezen titel omschreven misdrijven zóó ver van de algemeene beginselen af te wijken, dat enkel voorbereidende handelingen, door geen begin van uitvoering gevolgd, en nog minder een voorstel dat niet wordt aangenomen [vgl. art. 90 C.P., art. 111 C.P.B., artt. 84, 86 D. Wb.], met straffen zouden worden bedreigd.

[Tanggapan Pemerintah dalam Laporan (pembahasan) Parlemen

Pasal 80 (baru)

Menteri merujuk pada Pasal 103, 111, 448 dan 453 [96, 103, 394 dan 398].

(Bandingkan Nota Penjelasan Bab I Buku II, penjelasan umum, bagian akhir, dan Laporan (Pembahasan) Parlemen Pasal 96.)

Nota Penjelasan Bab I Buku II, penjelasan umum, bagian akhir

Persyaratan untuk serangan yang dapat dipidana itu telah ditunjukkan pada Pasal 88 [79] dan dijelaskan di situ.

Suatu permufakatan jahat ada, bahkan telah ditunjukkan oleh kata itu sendiri, segera setelah dua orang atau lebih sepakat untuk melakukan kejahatan [lihat Pasal 80].

Selama serangan atau permufakatan jahat tidak ada, tidak juga penghasutan menurut Pasal 140 [131], maka yang dapat dilihat hanya kecenderungan-kecenderungan dan niatan-niatan (saja), yang (masih) membutuhkan tanda-tanda adanya suatu kehendak tetap, serta tak disertai bahaya yang mengancam bagi negara untuk dapat dipidana. Tiada dasar yang cukup untuk membuat tindak-tindak kejahatan yang diuraikan dalam Bab ini untuk menyimpang sebegitu jauh dari asas-asas umum, bahwa hanya tindakan persiapan saja, tanpa diikuti tindakan permulaan, apalagi sebuah usulan yang tidak diterima [bandingkan Pasal 90 C.P., Pasal 111 C.P.B., Pasal 84, 86 D.Wb.], akan (dapat) diancam dengan sanksi pidana.]

 

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Menerapkan Pasal Karet

Basuki Tjahaja Purnama (Ahok) pada persidangan awal minggu ini telah didakwa, antara lain (dakwaan subsidiairnya), melanggar Pasal 156 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP). Kebetulan, di saat yang hampir bersamaan, seorang politisi Belanda, Geert Wilders, baru saja diputus bersalah oleh pengadilan, karena dinilai telah melanggar Pasal 137c Wetboek van Strafrecht (Sr) – yang merupakan padanan dari Pasal 156 KUHP di Belanda.

Pasal 156 KUHP

Barangsiapa di muka umum menyatakan perasaan permusuhan, kebencian atau penghinaan terhadap suatu atau beberapa golongan rakyat Indonesia, diancam dengan pidana penjara paling lama empat tahun atau pidana denda paling banyak empat ribu lima ratus rupiah. Perkataan golongan dalam pasal ini dan pasal berikutnya berarti tiap-tiap bagian dari rakyat Indonesia yang berbeda dengan suatu atau beberapa bagian lainnya karena ras, negeri asal, agama, tempat, asal, keturunan, kebangsaan atau kedudukan menurut hukum tata negara.

Uniknya, meskipun sudah dapat dipastikan adanya persamaan (dan juga perbedaan) dari kedua norma tersebut, Pasal 156 KUHP sebenarnya mempunyai sejarah yang lebih panjang. Salah satu pasal ‘delik penyebaran kebencian’ itu ternyata sudah berlaku di Hindia Belanda sejak tahun 1918, sementara kata ‘penyebaran kebencian’ (haatzaaien) sendiri baru pertama kali umum digunakan di negeri induknya pada tahun 1919, sebelum kemudian muncul aturan serupa di dalam Sr pada tahun 1934.

Perbedaan paling mendasar dari pengaturan di dalam Sr, jika dibandingkan dengan Pasal 156 KUHP tadi, adalah adanya dua norma terpisah antara penyebaran penghinaan (Pasal 137c Sr) dan penyebaran kebencian atau diskriminasi (Pasal 137d Sr).

Pasal 137c Sr

Barang siapa di muka umum, secara lisan atau dengan tulisan atau gambar, secara sengaja menyatakan penghinaan terhadap sekelompok orang karena ras mereka, agama atau keyakinan mereka, orientasi hetero- atau homoseksual mereka, atau disabilitas tubuh, psikis, atau mental mereka, dihukum dengan pidana penjara maksimal satu tahun atau denda uang kategori ketiga.

Jika perbuatan itu dilakukan oleh seseorang yang menjadikannya pekerjaan atau kebiasaan, atau oleh dua atau lebih kumpulan orang, dijatuhkan pidana penjara maksimal dua tahun atau denda uang kategori keempat.

Pasal 137d Sr

Barang siapa di muka umum, secara lisan atau dengan tulisan atau gambar, menyebarkan kebencian atau diskriminasi terhadap sekelompok orang karena ras mereka, agama atau keyakinan mereka, jenis kelamin mereka, orientasi hetero- atau homoseksual mereka, atau disabilitas tubuh, psikis, atau mental mereka, dihukum dengan pidana penjara maksimal satu tahun atau denda uang kategori ketiga.

Jika perbuatan itu dilakukan oleh seseorang yang menjadikannya pekerjaan atau kebiasaan, atau oleh dua atau lebih kumpulan orang, dijatuhkan pidana penjara maksimal dua tahun atau denda uang kategori keempat.

Meskipun menjadi dua delik berbeda, namun pada prakteknya kedua pasal tersebut dapat juga didakwakan secara bersamaan, seperti yang terjadi dalam perkara pidana Geert Wilders tadi. Dalam perkara tersebut, terdakwa “pada tanggal 19 Maret 2014 di Den Haag, bersama dengan yang lain, di muka umum telah secara lisan menyatakan penghinaan/menyebarkan diskriminasi atas sekelompok orang, yaitu orang-orang Maroko, karena ras mereka”.

Pada waktu itu, terdakwa mengatakan: “Saya tanya kalian, maukah kalian di kota ini atau di Belanda, lebih banyak atau lebih sedikit orang Maroko?”

Sebagian dari publik yang hadir, beberapa kali, menjawabnya dengan: “Lebih sedikit.”

Setelahnya dia, terdakwa, katakan: “Nah, itu bisa kita atur.”

Yang direkam oleh Yayasan Penyiaran Belanda, serta ditayangkan di televisi Belanda dan dimuat di situs www.nos.nl dan situs-situs lainnya.

Pernyataan di atas itulah yang kemudian dianggap oleh majelis hakim telah memenuhi unsur delik-delik yang didakwakan, kecuali terkait dengan penyebaran kebencian yang – berbeda dengan diskriminasi – sudah diikuti dengan suatu tindakan oleh publiknya. Selain itu, dalam pertimbangannya, Pengadilan juga telah mempertimbangkan bagaimana pernyataan tersebut, dalam konteksnya secara keseluruhan, digunakan secara tak perlu untuk menyatakan pendapat tertentu. Dalam hal, ini berdasarkan fakta persidangan, telah ditemukan adanya suatu kesadaran untuk menarik perhatian media.

Sebagaimana pendapat yang telah umum berkembang, norma terkait memang dapat dibilang ‘pasal karet’ yang menyisakan ruang diskresi penilaian hakim. Namun, berbeda dengan pendapat sebagian orang, saya pikir justru di titik inilah peran hakim menjadi penting dalam menilai penerapan pasal tersebut berdasarkan konteks kasus-kasus tertentu. Dalam hal ini pula, dengan adanya pertimbangan yang seksama, Pengadilan dapat menjalankan fungsinya sebagaimana mestinya. Dalam perkembangannya di Belanda, misalnya, Hoge Raad pernah membatasi keberlakuan Pasal 137c Sr hanya pada penghinaan terhadap sekelompok orang (semata-mata) karena agamanya, bukan pada sesuatu yang barangkali dianggap menghina agama kelompok tersebut.

Dengan demikian, sebagaimana juga dalam pembahasannya ketika dibuat, ‘pasal karet’ itu memang seharusnya dipahami sebagai suatu instrumen untuk menghindari adanya penyudutan atau penghakiman atas seseorang, atau sekelompok orang, hanya karena dia/mereka suatu hal yang toh tak akan dapat dibelanya dengan argumentasi apapun. Jika itu terjadi, suatu dialog di dalam masyarakat yang sebenarnya diusahakan tercapai dengan adanya kebebasan untuk menyatakan pendapat, pada akhirnya menjadi sia-sia. Jadi, tindakan yang dilarang itulah yang seharusnya dihindari, sehingga harus selalu dilihat konteks faktual kasusnya.

Pertanyaannya, bagaimana dengan kasus Ahok? Begini bunyi pernyataan yang dianggap merupakan suatu penghinaan di dalam surat dakwaan terkait:

“Ini pemilihan kan dimajuin. Jadi kalau saya tidak terpilih pun saya berhentinya Oktober 2017, jadi kalau program ini berjalan dengan baik pun bapak ibu masih sempat panen sama saya sekali pun saya tidak terpilih jadi gubernur. Jadi cerita ini supaya bapak ibu semangat. Jadi tidak usah kepikiran, nanti kalau tidak terpilih pasti Ahok programnya bubar, tidak. Saya sampai Oktober 2017. Jadi jangan percaya sama orang. Kan bisa saja dalam hati kecil bapak ibu tidak pilih saya ya kan, dibohongi pakai surat Al-Maidah 51, macam-macam itu. Itu hak bapak ibu. Jadi kalau bapak ibu perasaan gak bisa kepilih nih karena saya takut masuk neraka, karena dibodohi gitu ya tidak papa. Karena, ini kan panggilan pribadi bapak ibu. Program ini jalan saja, jadi bapak ibu jangan merasa gak enak.”

Kemudian, dalam hubungannya dengan Pasal 156 KUHP (dakwaan subsidiair), begini pendapat jaksa dalam surat dakwaan tadi:

“Dengan perkataan terdakwa tersebut, pemeluk dan penganut agama Islam seolah-olah adalah orang yang membohongi dan membodohi dalam menyampaikan kandungan surat Al-Maidah ayat 51 yang merupakan bagian dari Al-Quran kitab suci agama Islam tentang larangan non muslim sebagai pemimpin kepada masyarakat dalam rangka pemilihan gubernur DKI Jakarta. Karena, menurut terdakwa, dengan surat Al-Maidah ayat 51 tidak ada hubungan dengan pemilihan kepala daerah. Di mana pendapat tersebut didasarkan pada pengalaman terdakwa saat mencalonkan diri sebagai Gubernur Bangka Belitung, saat itu terdakwa mendapatkan selebaran-selebaran berisi larangan memilih pemimpin non-muslim yang diduga dilakukan lawan-lawan politik terdakwa.”

Berdasarkan sudut pandang di atas, sebenarnya terdapat dua pertanyaan yang kiranya masih perlu dijawab dalam proses peradilan ini: (1) terhadap siapa pernyataan terdakwa ditujukan, karena di bagian awal penjelasannya jaksa seperti telah berkesimpulan bahwa pernyataan terdakwa ditujukan terhadap (semua) pemeluk dan penganut agama Islam, sementara di bagian akhir dijelaskannya sendiri bahwa pernyataan itu dikeluarkan oleh terdakwa berdasarkan pengalamannya melihat beberapa pihak yang pernah menyalahgunakan ayat terkait, dan (2) apakah pernyataan tersebut digunakan terdakwa untuk menyudutkan sekelompok orang yang dimaksudkannya itu, yaitu semata-mata karena karakter-karakter yang disebutkan dalam Pasal 156 KUHP (ras, negeri asal, agama, tempat, asal, keturunan, kebangsaan atau kedudukan menurut hukum tata negara), ataukah berdasarkan hal lain yang tidak dengan sendirinya menutup ruang bagi argumen berbeda.

Saya pikir jawaban atas dua pertanyaan itu tadi barangkali dapat mendudukkan persoalan ini pada tempatnya (setidaknya terkait dakwaan subsidiair jaksa), meskipun putusan itu nantinya tentu sepenuhnya merupakan kewenangan majelis hakim perkara tersebut.

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Harmonisasi Peraturan: Tantangan Reformasi Regulasi di Indonesia

Selain permasalahan pada tahap perencanaan yang telah diuraikan sebelumnya, yaitu hambatan politik dalam pelaksanaan Program Legislasi Nasional (Prolegnas), UU No. 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan juga memuat permasalahan-permasalahan lain yang juga berhubungan dengan sistem ketatanegaraan dan praktik pelaksanaannya. Dari beberapa pertanyaan yang diajukan oleh para peserta kursus, serta kajian-kajian yang mengemuka mengenai UU No. 12/2011 ini, setidak-tidaknya dapat dibuat daftar pertanyaan berikut:

  1. Apa status hukum dari peraturan-peraturan yang disebut oleh Pasal 8 UU No. 12/2011, namun tidak disebutkan di dalam hierarki peraturan yang diatur oleh Pasal 7 UU No. 12/2011?
  2. Bagaimana menentukan materi muatan suatu peraturan perundang-undangan tertentu?
  3. Apa peran dan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan (pasca Putusan MK No. 92/PUU-X/2012 dan No. 79/PUU-XII/2014)?
  4. Bagaimana cara menganalisis/mengevaluasi suatu peraturan perundang-undangan?
  5. Bagaimana memastikan tercapainya keselarasan (harmonisasi) peraturan?
  6. Siapa yang harus mewakili pemerintah dalam persidangan pengujian undang-undang yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi?

Dari daftar pertanyaan di atas, berdasarkan esensinya, kita dapat memisahkannya pada (1) permasalahan organisatoris/struktural (terkait dengan politik dan ketatanegaraan), serta (2) permasalahan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan. Adanya dua aspek terpisah ini penting untuk diketahui, karena pada umumnya perancang sudah langsung menganggap permasalahan yang dihadapinya sebagai permasalahan teknis, sementara permasalahan itu bisa jadi lebih bersifat struktural (yang tentu tak dapat dipecahkan hanya dengan meningkatkan kapasitas sumber daya manusia yang ada saja).

Untuk memperjelas pembahasan di sini, permasalahan-permasalahan tersebut dapat kita kelompokkan ke dalam topik-topik berikut ini:

  1. Organisatoris/Struktural:
    • Hierarki legislasi (poin a)
    • Peran DPD dalam proses legislasi (poin c)
    • Keterwakilan dalam perkara pengujian undang-undang (poin f)
    • Harmonisasi (kebijakan) (poin e)
  2. Teknis:
    • (Teknik/Metode) Harmonisasi (poin e)
    • Materi muatan (poin b)
    • Analisis dan evaluasi legislasi (poin d)

Sebagaimana dapat kita lihat pada daftar topik-topik di atas, selain memuat aspek teknis (bagaimana menyelaraskan isi peraturan tertentu), harmonisasi peraturan perundang-undangan ternyata juga memuat aspek organisatoris (bagaimana menyelaraskan kebijakan lembaga-lembaga yang berbeda –atau biasa juga disebut sebagai koordinasi). Tanpa adanya koordinasi antar lembaga-lembaga pemerintahan yang berbeda, akan mustahil untuk mewujudkan keselarasan isi peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan lembaga-lembaga tersebut. Oleh karena itu, tulisan ini akan memfokuskan pembahasan dengan aspek organisatoris/struktural, sebelum beranjak lebih lanjut pada aspek teknis.

Secara teori, sebagaimana dapat dilihat pada bagan di bawah ini, mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan (oleh pemerintah) sebenarnya cukup sederhana. Semua RUU yang hendak diajukan untuk dibahas bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), harus terlebih dahulu mendapatkan persetujuan dari Presiden dan melalui proses pembahasan antar departemen. Di sini semestinya terdapat fungsi koordinasi yang seharusnya dapat berjalan, setidaknya sepanjang proses harmonisasi yang dilakukan tidak lagi membuka perdebatan mengenai hal-hal substansial yang telah diputuskan bersama di dalam rapat lintas departemen.

legislasi-1

Masalah 1: Dualisme Kekuasaan Legislatif

Namun, kiranya patut diketahui, bahwa di luar bagan di atas, sebenarnya terdapat pula mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan yang bersumber dari (inisiatif) DPR. Berdasarkan praktik legislasi selama ini, RUU yang bersumber dari DPR pada dasarnya akan diselaraskan oleh Badan Legislasi (Baleg) DPR, meskipun tidak ada alur koordinasi yang mengikat dengan Pemerintah. Akibatnya, terdapat dua cabang kekuasaan yang sama sekali terpisah dan tak ada jaminan adanya keselarasan kebijakan yang diambil kedua lembaga tersebut, meskipun secara formil semua RUU harus melalui pembahasan bersama.

Di dalam literatur, termasuk perdebatan akademis yang mengemuka di Indonesia, permasalahan ini biasa dipahami sebagai akibat dari berlakunya sistem presidensial dengan dua cabang kekuasaan (eksekutif dan legislatif) yang benar-benar terpisah secara politik (lihat misalnya Saldi Isra, “Pergeseran Fungsi Legislasi. Menguatnya Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia”, 2010). Sebagaimana telah dijelaskan pada tulisan sebelumnya, akibat yang kemudian paling tampak adalah terhambatnya produktivitas pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, karena minimnya dukungan politik partai-partai di parlemen.

Selain itu, kondisi ini sepertinya juga telah membuat kualitas pembahasan menjadi merosot, karena DPR dan Presiden akan cenderung untuk ‘barter’ (saling tukar) inisiatif pengajuan rancangan undang-undang tertentu, ketimbang saling mengkritisi atas isi rancangan undang-undang yang diusulkan. Pada gilirannya kemudian, dalam proses pengujian undang-undang dan putusan-putusan hakim, hampir tak ada rujukan secara sistematis kepada pokok-pokok pikiran yang digunakan dalam pembentukan undang-undang terkait.

Kondisi di atas sepertinya tidak akan banyak berubah dalam waktu dekat ini dan justru dapat menjadi lebih kompleks dengan diakuinya kewenangan legislasi Dewan Perwakilan Daerah (DPD), tentu kalau tidak diantisipasi dengan suatu kriteria kewenangan yang jelas.

Masalah 2: Kewenangan Legislasi Berdasarkan Kewenangan

Permasalahan lain yang tak kalah pelik dimunculkan oleh Pasal 8 UU No. 12/2011. Menurut ketentuan pasal tersebut, kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan pada kenyataannya tidak hanya menjadi domein eksklusif DPR dan Presiden, namun telah menjadi kewenangan hampir semua lembaga negara/lembaga pemerintahan yang ada di Indonesia.

Pasal 8 UU No. 12/2011

(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.

(2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Sehingga, bukan hanya dalam hubungannya dengan DPR, pada sisi pemerintah(an) sendiri sekalipun tidak diatur adanya koordinasi internal. Dengan demikian, masing-masing departemen dapat saja membuat kebijakannya sendiri tanpa berkonsultasi dengan Menteri Hukum dan HAM. Ini belum memperhitungkan adanya lembaga-lembaga lain di luar kementerian – yang juga dapat mengeluarkan peraturan sebagaimana layaknya pembuat undang-undang.

Pasal 8 ayat (2) UU No. 12/2011 bahkan mengakui keberadaan peraturan-peraturan semacam itu, bukan saja apabila didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, namun juga apabila peraturan-peraturan tersebut dibentuk berdasarkan kewenangan. Pertanyaannya, di mana kewenangan (legislasi) itu diatur?

Yang jelas, konstitusi (selain dirinya sendiri) hanya menyebut secara tegas (1) Undang-Undang (Pasal 5 ayat (1) jo. Pasal 20 UUD 1945); (2) Peraturan Pemerintah (Pasal 5 ayat (2), Pasal 22 ayat (1) UUD 1945); dan (3) Peraturan Daerah (Provinsi dan Kabupaten/Kota) (Pasal 18 ayat (1), (5), (6), dan (7) UUD 1945).

hierarki-legislasi

Dasar hukum dari adanya Peraturan/Keputusan/Instruksi Presiden yang dirujukkan pada Pasal 4 ayat (1), tampaknya telah menginspirasi perluasan kewenangan legislasi – yang justru mengacaukan hierarki legislasi yang telah diatur di dalam Pasal 7 UU No. 12/2011 (dan melanggar ketentuan konstitusi mengenai kewenangan legislasi!). Pandangan (keliru) ini pula yang sepertinya mendasari lahirnya Tap MPR, karena sebenarnya konstitusi itu sendirilah yang merupakan produk hukum MPR (Pasal 3 ayat (1) jo. Pasal 37 UUD 1945).

Pasal 7 UU No. 12/2011

(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

(2) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Masalah 3: Tidak Ada Kejelasan Mengenai Kedudukan Perjanjian Internasional

Dengan diaturnya hierarki legislasi sebagaimana di atas, maka akibatnya dapat dipertanyakan pula kedudukan perjanjian internasional dalam hierarki tersebut. Meskipun pengesahannya telah diatur di dalam UU No. 24/2000, yaitu dengan undang-undang untuk permasalahan mendasar (politik, hankam, penetapan wilayah, kedaulatan, hak asasi manusia, lingkungan hidup, kaidah hukum baru, dan pinjaman/hibah luar neger), serta dengan keputusan presiden untuk hal-hal lainnya, namun belum cukup jelas apakah perjanjian internasional terkait (setelah disahkan) berlaku langsung ke dalam sistem hukum nasional ataukah harus diadopsi dulu ke dalam hukum nasional.

Pasal 9 UU No. 24/2000

(1) Pengesahan perjanjian internasional oleh Pemerintah Republik Indonesia dilakukan sepanjang dipersyaratkan oleh perjanjian internasional tersebut.

(2) Pengesahan perjanjian internasional sebagaimana dimaksud dalam ayat(1) dilakukan dengan undang-undang atau keputusan presiden.

Pada prakteknya, Mahkamah Konstitusi (MK) dalam beberapa putusannya mengakui keberadaan norma-norma konvensi internasional yang telah disahkan oleh Pemerintah Indonesia, sehingga sepertinya cenderung menguatkan pandangan pertama. Namun, hal ini tidak pernah dinyatakan secara tegas dalam peraturan perundang-undangan yang ada.

Ketiga permasalahan di atas tadi perlu dipecahkan, setidaknya terkait adanya kewenangan legislasi yang hanya berdasarkan kewenangan dan ketidakjelasan kedudukan perjanjian internasional, karena dualisme kewenangan legislatif itu sendiri berhubungan dengan relasi kewenangan cabang-cabang kekuasaan yang diatur oleh konstitusi. Kewenangan-kewenangan lembaga pemerintahan yang tak tertata tersebut, mengakibatkan melonjaknya produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang – yang tentunya di luar kewenangan harmonisasi Pemerintah, sebagaimana dapat dilihat pada bagan di bawah ini.

jumlah-peraturan

Kepastian hukum yang diusahakan oleh Presiden dalam rangka memperbaiki iklim berusaha di Indonesia, akibatnya, menjadi jauh panggang dari api. Perlu diketahui, bahwa bagan tersebut bahkan belum memasukkan secara lengkap peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga-lembaga lain, termasuk Peraturan/Surat Edaran Mahkamah Agung yang meskipun secara jumlah barangkali tidak cukup signifikan, namun (seharusnya) jelas memberikan arahan yang mengikat di dalam sistem hukum nasional.

Sebagaimana telah dipaparkan di atas, setidaknya terdapat tiga permasalahan mendasar (pada tataran normatif) yang barangkali perlu segera diatasi dengan mengubah peraturan yang ada, yaitu menghapuskan Pasal 8 dan merevisi Pasal 7 UU No. 12/2011 berdasarkan ketentuan-ketentuan di dalam konstitusi. Di samping itu, pola koordinasi (atau: harmonisasi kebijakan) di dalam tubuh pemerintahan, tentu menuntut adanya penataan ulang proses pembentukan peraturan perundang-undangan, setidaknya di tubuh pemerintah sendiri. Oleh karena itu, Presiden perlu untuk segera menunjuk suatu tim yang bertugas menyusun dan mengawal proses reformasi regulasi yang telah menjadi bagian dari agenda kebijakannya.

 

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

PROLEGNAS: Instrumen Perencanaan Program Pembentukan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia *)

Sebagaimana telah kita ketahui bersama, reformasi regulasi atau reformasi peraturan mendapat perhatian yang cukup besar dari Pemerintah Republik Indonesia saat ini, antara lain ditandai dengan penyusunan Strategi Nasional Reformasi Regulasi oleh Kementerian PPN/Bappenas pada tahun 2015, serta serangkaian kebijakan Presiden Joko Widodo yang masih terus bergulir. Sebagaimana dapat kita lihat pula dalam beberapa dokumen terkait kebijakan tersebut, reformasi regulasi pada dasarnya ditujukan sebagai suatu upaya untuk meningkatkan daya saing Indonesia dalam memperbaiki iklim dunia usaha.

Peraturan yang ada di Indonesia saat ini memang ternyata masih dianggap cukup membebani dunia usaha, dengan menempati peringkat ke-23 dalam Index Daya Saing Global (GCI) yang dikeluarkan oleh Forum Ekonomi Dunia (WEF). Posisi ini sebenarnya masih lebih baik ketimbang posisi Belanda pada peringkat 30, misalnya meskipun dari sisi transparansi, efektivitas regulasi yang dihasilkan, serta sasaran belanja pemerintah yang dikeluarkan terkait hal ini, Belanda jauh lebih unggul dari Indonesia.

Dalam tulisan ini, barangkali akan terlalu panjang dan terlalu abstrak untuk membahas lebih lanjut metode yang digunakan dalam menilai GCI yang kemudian juga dijadikan acuan oleh Kementerian Bappenas tersebut. Oleh karena itu, menurut hemat saya, alangkah baiknya kita kaji saja dulu dari proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Sebagai pembuka dari tulisan tentang legislasi di Indonesia, ada baiknya kita cermati dulu praktek penerapan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) di Indonesia. Sehubungan dengan perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan secara teori, mungkin telah cukup banyak dibahas, meskipun tak banyak yang kemudian menggunakan metode kajian empiris untuk mengukur penerapan dari ketentuan yang ada. Setahu saya, di samping beberapa pihak yang biasanya akan berkomentar sekitar bulan Oktober-Desember setiap tahunnya, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) cukup rajin dalam memantau dan mempublikasikan perkembangan produksi legislasi di Indonesia. Sedikit banyak, tulisan ini terbantu oleh data-data tersebut.

Permasalahan legislasi di Indonesia memang pada dasarnya baru akan terlihat, begitu pengamatan kita sampai pada tataran praktek, ketika terdapat informasi mengenai bagaimana ketentuan yang ada tersebut diterapkan. Dari data yang sejauh ini berhasil terkumpul, barangkali hasil temuan Forum Ekonomi Dunia tadi cukup dapat dipahami. Secara umum, undang-undang yang ada di Indonesia saat ini sebenarnya masih relatif sedikit – sehingga (dapat dianggap) tidak begitu membebani perkembangan dunia usaha. Namun demikian, dari sisi transparansi pembahasan, efektivitas implementasi, serta ketepatan pembelanjaan yang dikeluarkan untuk itu, barangkali masih perlu banyak perbaikan.

Berdasarkan penelusuran saya, masalah tersebut bahkan sudah terlihat pada tahap perencanaan, di mana akan terlihat adanya perbedaan yang besar antara produk yang direncanakan (artinya pasti akan dianggarkan), dengan hasil yang kemudian dicapai.

Untuk membahas permasalahan ini secara lebih mendalam, saya akan mencoba untuk memulainya dengan kerangka normatif yang ada, kemudian diikuti dengan kilas balik produk yang dihasilkan setiap tahunnya, serta menutupnya dengan sekilas penjelasan mengenai beberapa kemungkinan penyebabnya.

Berdasarkan peraturan yang saat ini berlaku, proses perencanaan suatu peraturan dari sisi pemerintah sebenarnya dapat dibilang sangat sederhana. Diawali dengan usulan dari masing-masing departemen, suatu rancangan yang telah mendapat persetujuan dari Presiden dan/atau telah dibicarakan dengan Kementerian Hukum dan HAM, kemudian akan dibicarakan dalam forum lintas departemen. Setelah itu, baru terjadi proses harmonisasi, sebelum rancangannya diajukan oleh Pemerintah untuk dibahas bersama dengan DPR. Sampai di sini, saya pikir duduk masalahnya cukup sederhana, karena pada prinsipnya rancangan tersebut (bukan peraturan akhirnya) dapat disusun dan ditetapkan sendiri oleh Pemerintah.

legislasi-1

Sumber: www.djpp.depkumham.go.id

Namun demikian, patut dicatat bahwa inisiatif pengajuan suatu rancangan peraturan juga dapat muncul dari pihak DPR, baik itu yang diajukan oleh anggota DPR sendiri, kelompok masyarakat, maupun usulan yang awalnya berasal dari anggota DPD. Adanya dua pintu ini, di samping tentu tanggung jawab pemerintahan di satu tangan, yaitu Pemerintah/Presiden, tentu membutuhkan adanya suatu patokan tertentu.

Tidaklah adil menimpakan kesalahan pelaksanaan pemerintahan – yang tentu saja membutuhkan adanya instrumen peraturan – pada Pemerintah, tanpa Pemerintah sepenuhnya memegang kendali atas instrumen tersebut. Untuk itu, perlu ada panduan berdasarkan prioritas yang sebelumnya telah disepakati bersama oleh kedua lembaga yang pada prakteknya menjalankan pemerintahan tersebut. Dengan kata lain, berjalannya fungsi legislasi yang efektif dalam kerangka cabang-cabang kekuasaan yang terpisah ini, membutuhkan adanya sebuah program perencanaan yang telah ditentukan sebelumnya.

Undang-undang mendefinisikan program rencana legislasi atau Prolegnas ini sebagai “instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis” yang merupakan “(daftar) prioritas program pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional”. Daftar tersebut memuat judul, materi muatan, serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya.

Lalu siapa yang berwenang untuk membuat program tersebut? Sebagaimana telah disampaikan sebelumnya, daftar program tersebut merupakan suatu bentuk kesepakatan antara DPR dan Pemerintah yang menurut undang-undang akan ditetapkan oleh DPR. Namun, pertanyaannya, apa yang kemudian menjadi dasar dari penentuan prioritas tersebut?

Presiden yang pada akhirnya berwenang dan bertanggungjawab atas kebijakan legislasi pada masa pemerintahannya, pada prinsipnya dapat menuangkan agenda kebijakannya dalam produk legislasi yang dibutuhkan. Tentu dalam kerangka yang telah ditetapkan di dalam konstitusi. Repotnya, penerapan sistem presidensial di Indonesia membuat kekuatan politik yang menguasai parlemen tidak selalu sama dengan (pihak pendukung) Presiden. Hal ini sebenarnya tidaklah unik, karena situasi serupa saat ini juga terjadi di Amerika Serikat. Sayangnya, di Indonesia aspek politik ini justru tidak begitu banyak diperdebatkan.

Selain itu, sebagaimana hasil pemantauan dan catatan-catatan PSHK dari tahun ke tahun, hampir tak ada kriteria baku yang dapat digunakan sebagai acuan. Dalam peraturan perundang-undangan yang saat ini berlaku, hanya diatur suatu kriteria substantif yang sangat luas, termasuk daftar kumulatif terbuka yang panjang, berikut ketentuan prosedural yang membuka dilakukannya perubahan setiap tahunnya. Dalam suatu proses pertumbuhan yang dinamis, pengaturan seperti ini di satu sisi barangkali dibutuhkan untuk mengantisipasi terjadinya perubahan, meskipun di sisi lain ketidakpastian yang ditimbulkan tentu akan mengakibatkan tak dapat diprediksinya arah program perencanaan itu sendiri.

Jika kita amati lebih lanjut lagi, angka yang dipatok dalam program perencanaan legislasi tersebut setiap tahunnya (yang kemungkinan besar menjadi dasar penentuan anggaran), selalu jauh lebih besar dari capaian yang kemudian dapat direalisasikan. Untuk program lima tahunan terakhir (2015-2019), sebenarnya telah cukup ada penyesuaian, meskipun produksi rata-rata tahunan sebesar 34 itu pun bukan hal yang mudah diwujudkan. Untuk memberikan gambaran lebih rinci mengenai kondisi tersebut, ada baiknya kita menengok data berikut ini.

legislasi-2

Berdasarkan diagram di atas, dapat kita lihat bahwa produksi legislasi tahunan berkisar antara 40-60 undang-undang setiap tahunnya pada masa Pemerintahan SBY I dan bahkan turun menjadi antara 10-20 undang-undang setiap tahunnya pada masa Pemerintahan SBY II.

Meskipun masih merupakan suatu perkiraan yang masih harus diuji lebih lanjut lagi kebenarannya, tapi besar kemungkinan hal ini disebabkan oleh terbatasnya dukungan politik di parlemen. Bagaimanapun, terdapat perbedaan rasio yang cukup besar antara perencanaan setiap tahunnya, dengan produk legislasi yang kemudian dihasilkan. Pada gilirannya, hal ini juga dapat ditafsirkan sebagai tidak tepatnya sasaran dari anggaran pemerintah yang direncanakan, karena sebenarnya sudah dapat dipastikan bahwa target tersebut tak akan tercapai.

Menariknya pula, apabila kita perhatikan lebih cermat lagi, akan terlihat bahwa dari capaian produksi legislasi yang terbilang rendah itu pun, sebagian besarnya merupakan undang-undang yang termasuk ke dalam daftar kumulatif terbuka. Artinya, sebagian besar undang-undang yang dihasilkan adalah tindak lanjut perjanjian-perjanjian internasional yang dibuat, tindak lanjut putusan-putusan Mahkamah Konstitusi, APBN, pembentukan/penggabungan/pemekaran daerah, serta penetapan/pencabutan Perpu. Dengan demikian, fungsi undang-undang sebagai sarana untuk mewujudkan suatu kebijakan sebenarnya masih sangat terbatas. Ditinjau dari sudut pandang ini, tentu dapat saja dipertanyakan, kalau memang begitu adanya, mengapa harus ada suatu program perencanaan?

legislasi-3

Situasi di atas tampaknya belum banyak berubah di masa Pemerintahan Jokowi, karena sampai saat ini hanya baru terdapat 45 undang-undang yang dihasilkan, di mana 22 undang-undang di antaranya termasuk ke dalam daftar kumulatif terbuka. Bahwa Presiden telah membatasi untuk hanya merencanakan paling banyak 12 rancangan undang-undang setiap tahunnya, itu tentu saja positif, meskipun – kembali ke permasalahan pemisahan kekuasaan tadi – kebijakan ini sebagian besarnya justru akan dipengaruhi oleh kinerja institusi lain.

Tentu saya tidak menutup kemungkinan bahwa penggunaan kuantitas sebagai alat ukur ini kurang tepat, karena produk yang dihasilkan – bagaimanapun sedikit jumlahnya – barangkali saja telah menunjukkan kualitas yang dapat dipertanggungjawabkan. Terkait hal ini, mungkin cukup menarik untuk membandingkannya dengan produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Minimnya produksi undang-undang tadi, ternyata dibarengi pula dengan melonjaknya produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, terutama peraturan-peraturan menteri dan peraturan-peraturan daerah yang kemudian melahirkan permasalahan ketidakselarasan. Hal ini mungkin dapat kita bahas lebih lanjut lagi pada tulisan lain.

Perlu kiranya diketahui, kualitas legislasi sekalipun sebenarnya bukannya tidak dapat dinilai sama sekali. Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD), misalnya, sebenarnya telah mengembangkan paradigma untuk menilai kualitas legislasi, yaitu dengan memperhatikan penerapan kerangka aturan yang telah ditetapkan dalam proses legislasi (aspek sistematika), perhatian atas dampak yang akan ditimbulkan (aspek metodologi), berjalannya mekanisme pengawasan dan evaluasi secara berkala, serta adanya transparansi dalam proses pengambilan keputusan sehubungan dengan peraturan terkait.

Dalam laporan-laporan tahunannya, beberapa organisasi, seperti PSHK misalnya, telah mencoba untuk memberikan satu persatu komentar atas undang-undang yang dihasilkan setiap tahunnya. Namun, sepertinya belum ada suatu penelitian komprehensif untuk menguji indikator-indikator yang digunakan oleh OECD tersebut. Bagaimanapun juga, tentu akan menarik untuk mengambil suatu contoh kasus aktual yang dampaknya masih terus dapat diikuti hingga saat ini.

Seperti mungkin telah kita ketahui bersama, proses pembentukan UU No. 11/2016 tentang Pengampunan Pajak relatif terjadi dalam waktu yang sangat singkat. Diawali dengan usulan perencanaannya oleh Pemerintah tiga hari sebelum masa reses Parlemen di bulan Desember 2015, pembahasan undang-undang tersebut berjalan cepat. Setelah naskah akademik diajukan secara tertutup oleh pemerintah kepada  DPR pada bulan Februari 2016, DPR kemudian menyetujui dan mengesahkan rancangan undang-undangnya pada awal bulan Juli 2016. Proses serupa sepertinya juga hendak diterapkan pada rancangan perubahan undang-undang tentang Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), meskipun serangkaian protes yang mengiringi membuatnya tertahan.

Apakah dengan cepatnya proses tersebut dengan sendirinya akan berakibat pada kualitas yang dihasilkan?

Saya pikir hal ini dapat diuji dengan keempat indikator di atas tadi. Pada kenyataannya, meskipun secara pribadi mungkin saya cukup percaya pada rasionalitas dan kuatnya dukungan politik dari undang-undang tersebut, namun ternyata terdapat juga beberapa permohonan pengujian undang-undang tersebut. Menteri Keuangan sendiri bahkan telah mendatangi salah satu organisasi masa terbesar di Indonesia, untuk meyakinkan telah tepatnya kebijakan yang dipilihnya.

Meskipun barangkali masih dapat diperdebatkan ketepatannya, diajukannya permohonan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi memang mungkin dapat dijadikan salah satu patokan untuk mengukur kualitas legislasi. Apabila kita cermati data yang ada, terdapat kecenderungan peningkatan yang cukup tajam, meskipun sisi positifnya adalah tidak dengan sendirinya permohonan-permohonan itu kemudian dikabulkan.

Yang barangkali perlu menjadi catatan, dengan adanya demokratisasi di Indonesia, adanya keterbukaan dan proses dialog dengan para pemangku kepentingan menjadi semakin penting dan mendesak. Suatu rancangan yang tidak terencana dengan baik, tentu akan mengurangi kualitas undang-undang terkait atau setidak-tidaknya berakibat pada legitimasinya di mata publik. Tanpa legitimasi yang kuat, besar kemungkinan peraturan itu nantinya akan sulit untuk ditegakkan. Selain itu, dengan terbatasnya ruang dialog, substansinya sendiri barangkali tidak mencerminkan kondisi yang sesungguhnya diatur. Suatu peraturan yang kemudian tidak dapat diberlakukan, pada akhirnya hanya akan semakin mengurangi legitimasi hukum dan pemerintahan.

Sebagai penutup, saya mencoba untuk kembali pada kerangka teoretis yang barangkali setiap perancang perlu ketahui. Dalam literatur disebutkan bahwa terdapat tiga fungsi program legislasi, yaitu sebagai (1) alat penyebarluasan informasi dan koordinasi, (2) instrumen prioritasi dan mobilisasi, serta (3) bukti bagi para pemilih bahwa suatu pemerintahan tertentu telah menjalankan agenda yang dijanjikannya (Zubek: 2007).

Kegagalan untuk menerapkan instrumen tersebut akan berakibat pada menurunnya kepercayaan pada pemerintah yang berkuasa, serta munculnya biaya-biaya ekonomi yang kemudian harus ditanggung. Biaya ekonomi ini bukan hanya menyangkut anggaran belanja yang ternyata tidak mencapai sasarannya, namun juga terganggunya iklim usaha. Hal-hal tersebutlah yang barangkali justru ingin diatasi oleh Indonesia saat ini, dalam usaha meningkatkan daya saingnya.

Sejauh ini, barangkali tak mudah untuk memberikan suatu rekomendasi yang merinci. Namun, dari pembahasan tadi, setidaknya kita dapat melihat bahwa terdapat dua permasalahan yang sama sekali berbeda, yaitu terkait pilihan kebijakan (aspek politik), serta terobosan-terobosan teknis yang barangkali dapat direalisasikan di bawah koordinasi Presiden sendiri. Di samping itu, perlu kiranya disadari bahwa sebelum sampai kepada suatu pilihan kebijakan, perlu dipahami dulu apa persisnya permasalahan yang dihadapi. Bahwa proses legislasi di Indonesia tidak berjalan sebagaimana mestinya dan kemudian timbul akibat-akibat yang kemudian mengiringi, saya harap telah terpetakan di dalam penjelasan di atas. Apabila daya saing Indonesia hendak ditingkatkan, tentu kondisi ini dapat saja diperbaiki.

 

*) Disampaikan pada kursus legislasi untuk Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan (DJPP) yang diselenggarakan oleh CILC di Den Haag, serta didukung oleh Nuffic dan Kedutaan Besar Kerajaan Belanda, 04-11-2016.

1 Komentar

Filed under Tak Berkategori

Catatan Atas Putusan MK Terkait Perjanjian Perkawinan (69/PUU-XIII/2015)

Dalam sebuah perkara yang mengundang banyak perhatian keluarga pelaku perkawinan campuran (antar bangsa), Mahkamah Konstitusi (MK) Republik Indonesia memutuskan, intinya, bahwa perjanjian perkawinan juga boleh dibuat setelah perkawinan berlangsung. Putusan ini banyak menuai reaksi positif dari kalangan pelaku perkawinan campuran, termasuk pemohon yang menganggap putusan tersebut sudah sesuai harapannya.

Reaksi ini tentu wajar, mengingat latar belakang dari permohonan tersebut memang sengketa antara pemohon dengan pihak pengembang yang membatalkan sepihak perjanjian jual beli apartemen. Pelaku perkawinan campuran tersebut dianggap tidak dapat memiliki apartemen yang dibelinya tanpa adanya perjanjian perkawinan yang telah dibuat sebelum perkawinan mereka dilangsungkan.

Namun, dalam putusan yang sama, perlu diingat bahwa MK kembali menegaskan asas nasionalitas dalam kepemilikan tanah. Atau, dengan kata lain, MK menegaskan kembali larangan kepemilikan tanah oleh WNA menurut UU PA. Pemohon memang barangkali dapat memiliki tanah, tapi ini tidak berlaku untuk suami WNA atau anak WNA-nya – kecuali dengan skema hak pakai yang diatur di dalam PP No. 103/2015.

Dengan demikian, perubahan terbesar sebenarnya menyangkut hukum perkawinan, di mana pada akhirnya tidak hanya menyangkut hak dan kewajiban pelaku perkawinan campuran saja, namun juga hak dan kewajiban warga negara secara umum.

Permasalahannya, dampak dari ketentuan ini justru yang sepertinya belum dipertimbangkan secara seksama oleh Mahkamah Konstitusi. Satu-satunya pertimbangan yang digunakan untuk mengubah ketentuan di dalam Pasal 29 UU No. 1/1974 adalah bahwa ketentuan tersebut telah “membatasi kebebasan 2 (dua) orang individu untuk melakukan atau kapan akan melakukan “perjanjian” […]”.

Padahal, pertanyaan yang semestinya dijawab terlebih dahulu, mengapa ada pembatasan seperti itu dalam pembuatan perjanjian perkawinan atau juga biasa disebut sebagai perjanjian pra-nikah?

Perlu diketahui bahwa pernikahan itu sendiri merupakan suatu bentuk ‘perjanjian’ yang mengikat dua pihak (suami dan isteri) dengan hak-hak dan kewajiban tertentu, berikut segala akibat hukum yang mengikutinya (misalnya terkait hak waris atau hak pengasuhan/perwalian anak). Lahirnya hak dan kewajiban antara para pihak tersebut, bukan saja menyangkut para pihak dan (barangkali) keluarga serta anak keturunannya, namun juga dapat menyangkut hak dan kewajiban pihak ketiga, misalnya jika salah satu pasangan mempunyai utang di bank.

Dengan demikian, adanya suatu batasan yang dibuat oleh para pihaknya sendiri terhadap berlakunya ketentuan-ketentuan umum yang telah diatur oleh undang-undang, perlu diketahui pula oleh pihak ketiga. Inilah yang kemudian menjadi dasar dari perlu adanya campur tangan pejabat notaris yang memastikan adanya suatu proses yang berjalan obyektif, disertai dengan suatu daftar atau catatan terjadinya suatu peristiwa yang kemudian melahirkan akibat hukum. Hal ini penting untuk menjamin adanya hak dan kewajiban kedua pasangan tersebut kepada pihak ketiga.

Sebagai perbandingan, di Belanda misalnya, sampai tahun 2012 yang lalu perjanjian perkawinan hanya dapat diubah atau dicabut (setelah berlangsungnya perkawinan) di hadapan hakim. Setelah itu, terjadi perubahan yang menyederhanakan proses tersebut, dengan dimungkinkannya perubahan, pencabutan, serta pembuat perjanjian di hadapan notaris, meskipun perkawinan telah berlangsung. Sebagaimana disebutkan sebelumnya, tujuannya adalah untuk melindungi pihak kreditur.

Untuk itu, meskipun putusan ini patut diapresiasi, karena membuka kemungkinan dibuatnya perjanjian pernikahan setelah perkawinan berlangsung – serta dalam prakteknya pelaku perkawinan campuran belum tentu mengetahui adanya larangan terkait, namun kiranya perlu dipastikan bahwa perjanjian-perjanjian itu nantinya juga terdaftar, sehingga pihak ketiga juga dapat mengetahui. Sementara itu, anggota keluarga perkawinan campuran WNA yang tinggal di Indonesia sepertinya masih harus mempersiapkan nafas panjang untuk menghadapi larangan hak milik itu sendiri.

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori