PROLEGNAS: Instrumen Perencanaan Program Pembentukan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia *)

Sebagaimana telah kita ketahui bersama, reformasi regulasi atau reformasi peraturan mendapat perhatian yang cukup besar dari Pemerintah Republik Indonesia saat ini, antara lain ditandai dengan penyusunan Strategi Nasional Reformasi Regulasi oleh Kementerian PPN/Bappenas pada tahun 2015, serta serangkaian kebijakan Presiden Joko Widodo yang masih terus bergulir. Sebagaimana dapat kita lihat pula dalam beberapa dokumen terkait kebijakan tersebut, reformasi regulasi pada dasarnya ditujukan sebagai suatu upaya untuk meningkatkan daya saing Indonesia dalam memperbaiki iklim dunia usaha.

Peraturan yang ada di Indonesia saat ini memang ternyata masih dianggap cukup membebani dunia usaha, dengan menempati peringkat ke-23 dalam Index Daya Saing Global (GCI) yang dikeluarkan oleh Forum Ekonomi Dunia (WEF). Posisi ini sebenarnya masih lebih baik ketimbang posisi Belanda pada peringkat 30, misalnya meskipun dari sisi transparansi, efektivitas regulasi yang dihasilkan, serta sasaran belanja pemerintah yang dikeluarkan terkait hal ini, Belanda jauh lebih unggul dari Indonesia.

Dalam tulisan ini, barangkali akan terlalu panjang dan terlalu abstrak untuk membahas lebih lanjut metode yang digunakan dalam menilai GCI yang kemudian juga dijadikan acuan oleh Kementerian Bappenas tersebut. Oleh karena itu, menurut hemat saya, alangkah baiknya kita kaji saja dulu dari proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Sebagai pembuka dari tulisan tentang legislasi di Indonesia, ada baiknya kita cermati dulu praktek penerapan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) di Indonesia. Sehubungan dengan perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan secara teori, mungkin telah cukup banyak dibahas, meskipun tak banyak yang kemudian menggunakan metode kajian empiris untuk mengukur penerapan dari ketentuan yang ada. Setahu saya, di samping beberapa pihak yang biasanya akan berkomentar sekitar bulan Oktober-Desember setiap tahunnya, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) cukup rajin dalam memantau dan mempublikasikan perkembangan produksi legislasi di Indonesia. Sedikit banyak, tulisan ini terbantu oleh data-data tersebut.

Permasalahan legislasi di Indonesia memang pada dasarnya baru akan terlihat, begitu pengamatan kita sampai pada tataran praktek, ketika terdapat informasi mengenai bagaimana ketentuan yang ada tersebut diterapkan. Dari data yang sejauh ini berhasil terkumpul, barangkali hasil temuan Forum Ekonomi Dunia tadi cukup dapat dipahami. Secara umum, undang-undang yang ada di Indonesia saat ini sebenarnya masih relatif sedikit – sehingga (dapat dianggap) tidak begitu membebani perkembangan dunia usaha. Namun demikian, dari sisi transparansi pembahasan, efektivitas implementasi, serta ketepatan pembelanjaan yang dikeluarkan untuk itu, barangkali masih perlu banyak perbaikan.

Berdasarkan penelusuran saya, masalah tersebut bahkan sudah terlihat pada tahap perencanaan, di mana akan terlihat adanya perbedaan yang besar antara produk yang direncanakan (artinya pasti akan dianggarkan), dengan hasil yang kemudian dicapai.

Untuk membahas permasalahan ini secara lebih mendalam, saya akan mencoba untuk memulainya dengan kerangka normatif yang ada, kemudian diikuti dengan kilas balik produk yang dihasilkan setiap tahunnya, serta menutupnya dengan sekilas penjelasan mengenai beberapa kemungkinan penyebabnya.

Berdasarkan peraturan yang saat ini berlaku, proses perencanaan suatu peraturan dari sisi pemerintah sebenarnya dapat dibilang sangat sederhana. Diawali dengan usulan dari masing-masing departemen, suatu rancangan yang telah mendapat persetujuan dari Presiden dan/atau telah dibicarakan dengan Kementerian Hukum dan HAM, kemudian akan dibicarakan dalam forum lintas departemen. Setelah itu, baru terjadi proses harmonisasi, sebelum rancangannya diajukan oleh Pemerintah untuk dibahas bersama dengan DPR. Sampai di sini, saya pikir duduk masalahnya cukup sederhana, karena pada prinsipnya rancangan tersebut (bukan peraturan akhirnya) dapat disusun dan ditetapkan sendiri oleh Pemerintah.

legislasi-1

Sumber: www.djpp.depkumham.go.id

Namun demikian, patut dicatat bahwa inisiatif pengajuan suatu rancangan peraturan juga dapat muncul dari pihak DPR, baik itu yang diajukan oleh anggota DPR sendiri, kelompok masyarakat, maupun usulan yang awalnya berasal dari anggota DPD. Adanya dua pintu ini, di samping tentu tanggung jawab pemerintahan di satu tangan, yaitu Pemerintah/Presiden, tentu membutuhkan adanya suatu patokan tertentu.

Tidaklah adil menimpakan kesalahan pelaksanaan pemerintahan – yang tentu saja membutuhkan adanya instrumen peraturan – pada Pemerintah, tanpa Pemerintah sepenuhnya memegang kendali atas instrumen tersebut. Untuk itu, perlu ada panduan berdasarkan prioritas yang sebelumnya telah disepakati bersama oleh kedua lembaga yang pada prakteknya menjalankan pemerintahan tersebut. Dengan kata lain, berjalannya fungsi legislasi yang efektif dalam kerangka cabang-cabang kekuasaan yang terpisah ini, membutuhkan adanya sebuah program perencanaan yang telah ditentukan sebelumnya.

Undang-undang mendefinisikan program rencana legislasi atau Prolegnas ini sebagai “instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis” yang merupakan “(daftar) prioritas program pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional”. Daftar tersebut memuat judul, materi muatan, serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya.

Lalu siapa yang berwenang untuk membuat program tersebut? Sebagaimana telah disampaikan sebelumnya, daftar program tersebut merupakan suatu bentuk kesepakatan antara DPR dan Pemerintah yang menurut undang-undang akan ditetapkan oleh DPR. Namun, pertanyaannya, apa yang kemudian menjadi dasar dari penentuan prioritas tersebut?

Presiden yang pada akhirnya berwenang dan bertanggungjawab atas kebijakan legislasi pada masa pemerintahannya, pada prinsipnya dapat menuangkan agenda kebijakannya dalam produk legislasi yang dibutuhkan. Tentu dalam kerangka yang telah ditetapkan di dalam konstitusi. Repotnya, penerapan sistem presidensial di Indonesia membuat kekuatan politik yang menguasai parlemen tidak selalu sama dengan (pihak pendukung) Presiden. Hal ini sebenarnya tidaklah unik, karena situasi serupa saat ini juga terjadi di Amerika Serikat. Sayangnya, di Indonesia aspek politik ini justru tidak begitu banyak diperdebatkan.

Selain itu, sebagaimana hasil pemantauan dan catatan-catatan PSHK dari tahun ke tahun, hampir tak ada kriteria baku yang dapat digunakan sebagai acuan. Dalam peraturan perundang-undangan yang saat ini berlaku, hanya diatur suatu kriteria substantif yang sangat luas, termasuk daftar kumulatif terbuka yang panjang, berikut ketentuan prosedural yang membuka dilakukannya perubahan setiap tahunnya. Dalam suatu proses pertumbuhan yang dinamis, pengaturan seperti ini di satu sisi barangkali dibutuhkan untuk mengantisipasi terjadinya perubahan, meskipun di sisi lain ketidakpastian yang ditimbulkan tentu akan mengakibatkan tak dapat diprediksinya arah program perencanaan itu sendiri.

Jika kita amati lebih lanjut lagi, angka yang dipatok dalam program perencanaan legislasi tersebut setiap tahunnya (yang kemungkinan besar menjadi dasar penentuan anggaran), selalu jauh lebih besar dari capaian yang kemudian dapat direalisasikan. Untuk program lima tahunan terakhir (2015-2019), sebenarnya telah cukup ada penyesuaian, meskipun produksi rata-rata tahunan sebesar 34 itu pun bukan hal yang mudah diwujudkan. Untuk memberikan gambaran lebih rinci mengenai kondisi tersebut, ada baiknya kita menengok data berikut ini.

legislasi-2

Berdasarkan diagram di atas, dapat kita lihat bahwa produksi legislasi tahunan berkisar antara 40-60 undang-undang setiap tahunnya pada masa Pemerintahan SBY I dan bahkan turun menjadi antara 10-20 undang-undang setiap tahunnya pada masa Pemerintahan SBY II.

Meskipun masih merupakan suatu perkiraan yang masih harus diuji lebih lanjut lagi kebenarannya, tapi besar kemungkinan hal ini disebabkan oleh terbatasnya dukungan politik di parlemen. Bagaimanapun, terdapat perbedaan rasio yang cukup besar antara perencanaan setiap tahunnya, dengan produk legislasi yang kemudian dihasilkan. Pada gilirannya, hal ini juga dapat ditafsirkan sebagai tidak tepatnya sasaran dari anggaran pemerintah yang direncanakan, karena sebenarnya sudah dapat dipastikan bahwa target tersebut tak akan tercapai.

Menariknya pula, apabila kita perhatikan lebih cermat lagi, akan terlihat bahwa dari capaian produksi legislasi yang terbilang rendah itu pun, sebagian besarnya merupakan undang-undang yang termasuk ke dalam daftar kumulatif terbuka. Artinya, sebagian besar undang-undang yang dihasilkan adalah tindak lanjut perjanjian-perjanjian internasional yang dibuat, tindak lanjut putusan-putusan Mahkamah Konstitusi, APBN, pembentukan/penggabungan/pemekaran daerah, serta penetapan/pencabutan Perpu. Dengan demikian, fungsi undang-undang sebagai sarana untuk mewujudkan suatu kebijakan sebenarnya masih sangat terbatas. Ditinjau dari sudut pandang ini, tentu dapat saja dipertanyakan, kalau memang begitu adanya, mengapa harus ada suatu program perencanaan?

legislasi-3

Situasi di atas tampaknya belum banyak berubah di masa Pemerintahan Jokowi, karena sampai saat ini hanya baru terdapat 45 undang-undang yang dihasilkan, di mana 22 undang-undang di antaranya termasuk ke dalam daftar kumulatif terbuka. Bahwa Presiden telah membatasi untuk hanya merencanakan paling banyak 12 rancangan undang-undang setiap tahunnya, itu tentu saja positif, meskipun – kembali ke permasalahan pemisahan kekuasaan tadi – kebijakan ini sebagian besarnya justru akan dipengaruhi oleh kinerja institusi lain.

Tentu saya tidak menutup kemungkinan bahwa penggunaan kuantitas sebagai alat ukur ini kurang tepat, karena produk yang dihasilkan – bagaimanapun sedikit jumlahnya – barangkali saja telah menunjukkan kualitas yang dapat dipertanggungjawabkan. Terkait hal ini, mungkin cukup menarik untuk membandingkannya dengan produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Minimnya produksi undang-undang tadi, ternyata dibarengi pula dengan melonjaknya produksi peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, terutama peraturan-peraturan menteri dan peraturan-peraturan daerah yang kemudian melahirkan permasalahan ketidakselarasan. Hal ini mungkin dapat kita bahas lebih lanjut lagi pada tulisan lain.

Perlu kiranya diketahui, kualitas legislasi sekalipun sebenarnya bukannya tidak dapat dinilai sama sekali. Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD), misalnya, sebenarnya telah mengembangkan paradigma untuk menilai kualitas legislasi, yaitu dengan memperhatikan penerapan kerangka aturan yang telah ditetapkan dalam proses legislasi (aspek sistematika), perhatian atas dampak yang akan ditimbulkan (aspek metodologi), berjalannya mekanisme pengawasan dan evaluasi secara berkala, serta adanya transparansi dalam proses pengambilan keputusan sehubungan dengan peraturan terkait.

Dalam laporan-laporan tahunannya, beberapa organisasi, seperti PSHK misalnya, telah mencoba untuk memberikan satu persatu komentar atas undang-undang yang dihasilkan setiap tahunnya. Namun, sepertinya belum ada suatu penelitian komprehensif untuk menguji indikator-indikator yang digunakan oleh OECD tersebut. Bagaimanapun juga, tentu akan menarik untuk mengambil suatu contoh kasus aktual yang dampaknya masih terus dapat diikuti hingga saat ini.

Seperti mungkin telah kita ketahui bersama, proses pembentukan UU No. 11/2016 tentang Pengampunan Pajak relatif terjadi dalam waktu yang sangat singkat. Diawali dengan usulan perencanaannya oleh Pemerintah tiga hari sebelum masa reses Parlemen di bulan Desember 2015, pembahasan undang-undang tersebut berjalan cepat. Setelah naskah akademik diajukan secara tertutup oleh pemerintah kepada  DPR pada bulan Februari 2016, DPR kemudian menyetujui dan mengesahkan rancangan undang-undangnya pada awal bulan Juli 2016. Proses serupa sepertinya juga hendak diterapkan pada rancangan perubahan undang-undang tentang Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), meskipun serangkaian protes yang mengiringi membuatnya tertahan.

Apakah dengan cepatnya proses tersebut dengan sendirinya akan berakibat pada kualitas yang dihasilkan?

Saya pikir hal ini dapat diuji dengan keempat indikator di atas tadi. Pada kenyataannya, meskipun secara pribadi mungkin saya cukup percaya pada rasionalitas dan kuatnya dukungan politik dari undang-undang tersebut, namun ternyata terdapat juga beberapa permohonan pengujian undang-undang tersebut. Menteri Keuangan sendiri bahkan telah mendatangi salah satu organisasi masa terbesar di Indonesia, untuk meyakinkan telah tepatnya kebijakan yang dipilihnya.

Meskipun barangkali masih dapat diperdebatkan ketepatannya, diajukannya permohonan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi memang mungkin dapat dijadikan salah satu patokan untuk mengukur kualitas legislasi. Apabila kita cermati data yang ada, terdapat kecenderungan peningkatan yang cukup tajam, meskipun sisi positifnya adalah tidak dengan sendirinya permohonan-permohonan itu kemudian dikabulkan.

Yang barangkali perlu menjadi catatan, dengan adanya demokratisasi di Indonesia, adanya keterbukaan dan proses dialog dengan para pemangku kepentingan menjadi semakin penting dan mendesak. Suatu rancangan yang tidak terencana dengan baik, tentu akan mengurangi kualitas undang-undang terkait atau setidak-tidaknya berakibat pada legitimasinya di mata publik. Tanpa legitimasi yang kuat, besar kemungkinan peraturan itu nantinya akan sulit untuk ditegakkan. Selain itu, dengan terbatasnya ruang dialog, substansinya sendiri barangkali tidak mencerminkan kondisi yang sesungguhnya diatur. Suatu peraturan yang kemudian tidak dapat diberlakukan, pada akhirnya hanya akan semakin mengurangi legitimasi hukum dan pemerintahan.

Sebagai penutup, saya mencoba untuk kembali pada kerangka teoretis yang barangkali setiap perancang perlu ketahui. Dalam literatur disebutkan bahwa terdapat tiga fungsi program legislasi, yaitu sebagai (1) alat penyebarluasan informasi dan koordinasi, (2) instrumen prioritasi dan mobilisasi, serta (3) bukti bagi para pemilih bahwa suatu pemerintahan tertentu telah menjalankan agenda yang dijanjikannya (Zubek: 2007).

Kegagalan untuk menerapkan instrumen tersebut akan berakibat pada menurunnya kepercayaan pada pemerintah yang berkuasa, serta munculnya biaya-biaya ekonomi yang kemudian harus ditanggung. Biaya ekonomi ini bukan hanya menyangkut anggaran belanja yang ternyata tidak mencapai sasarannya, namun juga terganggunya iklim usaha. Hal-hal tersebutlah yang barangkali justru ingin diatasi oleh Indonesia saat ini, dalam usaha meningkatkan daya saingnya.

Sejauh ini, barangkali tak mudah untuk memberikan suatu rekomendasi yang merinci. Namun, dari pembahasan tadi, setidaknya kita dapat melihat bahwa terdapat dua permasalahan yang sama sekali berbeda, yaitu terkait pilihan kebijakan (aspek politik), serta terobosan-terobosan teknis yang barangkali dapat direalisasikan di bawah koordinasi Presiden sendiri. Di samping itu, perlu kiranya disadari bahwa sebelum sampai kepada suatu pilihan kebijakan, perlu dipahami dulu apa persisnya permasalahan yang dihadapi. Bahwa proses legislasi di Indonesia tidak berjalan sebagaimana mestinya dan kemudian timbul akibat-akibat yang kemudian mengiringi, saya harap telah terpetakan di dalam penjelasan di atas. Apabila daya saing Indonesia hendak ditingkatkan, tentu kondisi ini dapat saja diperbaiki.

 

*) Disampaikan pada kursus legislasi untuk Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan (DJPP) yang diselenggarakan oleh CILC di Den Haag, serta didukung oleh Nuffic dan Kedutaan Besar Kerajaan Belanda, 04-11-2016.

1 Komentar

Filed under Tak Berkategori

One response to “PROLEGNAS: Instrumen Perencanaan Program Pembentukan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia *)

  1. Ping-balik: Harmonisasi Peraturan: Tantangan Reformasi Regulasi di Indonesia | Ars Aequi et Boni

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s