Tentang PERMA dan SEMA

Sementara sebagian besar penulis hukum masih berkutat tentang apakah putusan peradilan harus dianggap mengikat (berlaku sebagai preseden atau setidak-tidaknya yurisprudensi) bagi putusan-putusan berikutnya, ataukah tidak, Mahkamah Agung (MA) sebenarnya telah bertahun-tahun menjalankan fungsinya sebagai lembaga pembuat norma. Menariknya, kecenderungan ini sepertinya justru luput dari pengamatan para praktisi maupun akademisi hukum Indonesia, meskipun perdebatan mengenai tradisi ‘civil law’ dan ‘common law’ terus saja mengemuka.

Isu mengenai tradisi ‘civil law’ atau ‘common law’ ini coba digunakan untuk menjelaskan mengapa hakim-hakim di Indonesia cenderung tidak ‘aktif’ dan ‘progresif’. Penyebabnya, menurut beberapa ahli yang menggunakan perspektif tersebut, karena Indonesia adalah negeri dengan tradisi ‘civil law’ dan hakim-hakim di negara dengan tradisi ‘civil law’ memang cenderung ‘pasif’ dan ‘menarik diri’ dalam memberikan argumentasi di dalam putusan-putusannya.

Pendapat seperti itu tentu dapat dipertanyakan lagi. Pertanyaannya, tentu saja, apa yang sebenarnya membuat kedua tradisi tersebut berbeda?

Bukan pada tempatnya untuk menjelaskannya secara panjang lebar di sini, tetapi perspektif menarik ditawarkan oleh buku ‘Judicial Deliberations’ karya Mitchel de S.-O.-L’E. Lasser (2009). Saya pikir bukan pada tempatnya untuk berpanjang lebar di sini, karena tulisan ini akan menjadi terlalu teoretis dan analisis Lasser sendiri sebenarnya ditujukan sebagai masukan terhadap Mahkamah Eropa (European Court of Justice).

Intinya, hakim-hakim dari tradisi ‘civil law’ sendiri sebenarnya bukan berarti tidak mendasari putusannya dengan argumentasi yang mendalam. Dalam kasus Cour de cassation di Perancis, misalnya, perdebatan mendalam yang menjadi ciri khas putusan-putusan Supreme Court di Amerika, memang tidak serta merta dapat dijumpai di dalam naskah putusan hakim. Akan tetapi, dengan melihat ‘dapur’ pengadilan tertinggi ini, orang akan dapat menemui adanya perdebatan mendalam yang terurai di dalam konklusi dan laporan yang dibuat oleh Advokat General ataupun Hakim Penelaah.

Lalu bagaimana dengan di Indonesia?

Pertanyaan ini sebenarnya perlu diajukan, mengingat perdebatan yang ada sering kali terhenti pada suatu penilaian mengenai keterbatasan tradisi ‘civil law’ dan tidak disertai dengan, setidaknya dalam pandangan saya yang terbatas, pemahaman mengenai konteks politik terkait. Dalam hal ini, perspektif perbandingan yang digunakan oleh Lasser tadi tentu akan sangat bermanfaat dalam memperjelas lagi perdebatan yang terus berputar dalam logika diskrepansi antara ‘civil law’ dan ‘common law’.

Bagaimanapun, apabila kita amati lebih lanjut kondisi di Indonesia, pandangan bahwa tradisi ‘civil law’ membatasi argumentasi hakim dalam putusan-putusannya tidaklah sepenuhnya tepat. Jika dibandingkan dengan praktek di Perancis, atau di Belanda misalnya, hakim tidak selalu merujuk dan berangkat dari suatu peraturan perundang-undangan. Sebaliknya, pasca merosotnya wibawa negara hukum di era Demokrasi Terpimpin, peran ‘sumber hukum’ sepertinya justru telah hilang dari wacana peradilan.

Salah satu faktor utama yang pernah ditulis oleh Sebastiaan Pompe (2005) di dalam bukunya mengenai runtuhnya institusi peradilan di Indonesia, adalah semakin maraknya penggunaan instrumen-instrumen pengaturan (Peraturan Mahkamah Agung) dan pengawasan (Surat Edaran Mahkamah Agung) di satu sisi, serta menurunnya peran penting putusan-putusan hakim, maupun lambannya lembaga legislatif dalam mengaktualisasi peraturan yang dibutuhkan masyarakat. Sebagian besarnya, mungkin disebabkan oleh adanya transisi pasca kemerdekaan dan konstelasi politik yang menyertai di satu sisi, namun, di sisi yang lain, juga akibat tergerusnya profesionalisme di kalangan komunitas hukum sendiri.

Contoh kasus yang diangkat oleh Pompe cukup menarik. Untuk menunjukkan telah terjadinya pengambilalihan wilayah legislatif, Pompe merujuk pada pengaturan mengenai kewenangan pengaturan MA yang sebelumnya bersumber dari Pasal 131 UU No. 1/1950, sebagai langkah untuk mengisi kekosongan dalam fase peralihan. Pada prakteknya, pengaturan yang dilakukan melalui Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) ini tidak hanya terbatas pada usaha mengisi kekosongan ketika itu, apalagi hanya terkait hal-hal yang belum cukup diatur dalam undang-undang tentang Mahkamah Agung itu tadi. Produk hukum ini bahkan masih tetap digunakan hingga saat ini.

Pasal 79 UU No. 14/1985

“Mahkamah Agung dapat mengatur lebih lanjut hal-hal yang diperlukan bagi kelancaran penyelenggaraan peradilan apabila terdapat hal-hal yang belum cukup diatur dalam Undang-undang ini.”

Penjelasan Pasal 79 UU No. 14/1985

“Apabila dalam jalannya peradilan terdapat kekurangan atau kekosongan hukum dalam suatu hal, Mahkamah Agung berwenang membuat peraturan sebagai pelengkap untuk mengisi kekurangan atau kekosongan tadi. Dengan Undang-undang ini Mahkamah Agung berwenang menentukan pengaturan tentang cara penyelesaian suatu soal yang belum atau tidak diatur dalam Undang-undang ini.

Dalam hal ini peraturan yang dikeluarkan oleh Mahkamah Agung dibedakan dengan peraturan yang disusun oleh pembentuk Undang-undang. Penyelenggaraan peradilan yang dimaksudkan Undang-undang ini hanya merupakan bagian dari hukum acara secara keseluruhan. Dengan demikian Mahkamah Agung tidak akan mencampuri dan melampaui pengaturan tentang hak dan kewajiban warga negara pada umumnya dan tidak pula mengatur sifat, kekuatan, alat pembuktian serta penilaiannya atau- pun pembagian beban pembuktian.”

Sehubungan dengan penggunaan Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) sebagai sarana pengaturan, kewenangan legislatif yang dijalankan oleh MA sebenarnya jauh lebih luas. Secara hukum, batasan penggunaan SEMA bukan pada sifat komplementernya yang sementara seperti pada PERMA tadi, namun materi pengaturannya yang semestinya hanya meliputi urusan-urusan administratif, sebagaimana dapat ditelusuri dari sejarah pengaturan instrumen terkait.

Pasal 12 ayat 3 UU No. 1/1950   

“Tingkah-laku perbuatan (pekerjaan) pengadilan-pengadilan tersebut dan para Hakim di pengadilan-pengadilan itu diawasi dengan cermat oleh Mahkamah Agung. Guna kepentingan jawatan maka untuk itu Mahkamah Agung berhak memberi peringatan-peringatan, teguran dan petunjuk-petunjuk yang dipandang perlu dan berguna kepada pengadilan-pengadilan dan para Hakim tersebut, baik dengan surat tersendiri maupun dengan surat edaran.”

Pasal 47 ayat 2-4 UU No. 13/1965

  • Mahkamah Agung melakukan pengawasan tertinggi terhadap jalannya peradilan dalam semua lingkungan pengadilan di seluruh Indonesia dan menjaga supaya peradilan diselenggarakan dengan seksama dan sewajarnya.
  • Perbuatan-perbuatan Hakim-hakim di semua lingkungan peradilan diawasi dengan cermat oleh Mahkamah Agung.
  • Untuk kepentingan Negara dan Keadilan Mahkamah Agung memberi peringatan, tegoran dan petunjuk yang dipandang perlu baik dengan surat tersendiri, maupun dengan surat edaran.

Pasal 32 ayat 2-4 UU No. 14/1985

  • Mahkamah Agung mengawasi tingkah laku dan perbuatan para Hakim di semua lingkungan peradilan dalam menjalankan tugasnya.
  • Mahkamah Agung berwenang untuk meminta keterangan tentang hal-hal yang bersangkutan dengan teknis peradilan dari semua Lingkungan Peradilan.
  • Mahkamah Agung berwenang memberi petunjuk, tegoran, atau peringatan yang dipandang perlu kepada Pengadilan di semua Lingkungan Peradilan.

Pasal 32 ayat 2-4 UU No. 3/2009

  • Selain pengawasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Mahkamah Agung melakukan pengawasan tertinggi terhadap pelaksanaan tugas administrasi dan keuangan.
  • Mahkamah Agung berwenang untuk meminta keterangan tentang hal-hal yang bersangkutan dengan teknis peradilan dari semua badan peradilan yang berada di bawahnya.
  • Mahkamah Agung berwenang memberi petunjuk, teguran, atau peringatan kepada pengadilan di semua badan peradilan yang berada di bawahnya.

Jika dilihat dari ketentuan-ketentuan peraturan serupa di atas, ruang lingkup surat edaran semestinya hanya terkait penyelenggaraan (administrasi) peradilan, meskipun kata surat edaran sudah tak lagi digunakan sejak tahun 1985. Bagaimanapun, dalam prakteknya, instrumen ini juga digunakan sebagai sarana pengaturan. Artinya, bukan hanya petunjuk pelaksanaan administrasi semata, namun sudah menyangkut materi perkara.

Untuk menunjukkan bahwa telah terjadi pergeseran fungsi SEMA yang semestinya hanya berfungsi sebagai instrumen pengawasan (saja), Pompe mengangkat permasalahan yang terkandung dalam SEMA No. 3/1963 tentang Gagasan Menganggap BW Tidak Sebagai UU. Ketentuan tersebut jelas menyangkut hukum materiil. Perlu diketahui, naskah BW atau KUH Perdata dalam bahasa Indonesia itu tak pernah diterbitkan secara resmi pasca kemerdekaan, meskipun ketentuan di dalam konstitusi sebenarnya telah menyatakan terus berlakunya peraturan yang ada ketika itu. Namun, SEMA yang menyatakan tidak berlakunya BW sebagai undang-undang justru ada, yaitu SEMA No. 3/1963 itu tadi.

Surat Edaran Mahkamah Agung No. 3/1963

“Mengingat kejahatan, bahwa Burgerlijk Wetboek oleh penjajah Belanda dengan sengaja disusun sebagai tiruan belaka dari Burgerlijk Wetboek di Negara Belanda dan lagi untuk pertama-tama diperlakukan bagi orang-orang Belanda yang ada di Indonesia, maka timbul pertanyaan, apakah dalam suasana Indonesia Merdeka yang melepaskan diri dan belenggu penjajahan Belanda itu, masih pada tempatnya untuk memandang Burgerlijk Wetboek ini sejajar dengan suatu undang-undang yang secara resmi berlaku di Indonesia.

Dengan lain perkataan: apakah Burgerlijk Wetboek yang bersifat kolonial ini, masih pantas harus secara resmi dicabut dulu untuk menghentikan berlakunya di Indonesia sebagai undang-undang.

Berhubung dengan ini timbul suatu gagasan yang menganggap Burgerlijk Wetboek tidak sebagai suatu undang-undang, melainkan sebagai suatu dokumen yang hanya menggambarkan suatu kelompokkan hukum tak tertulis.

Gagasan baru ini diajukan oleh Menteri Kehakiman, SAHARDJO, SH. pada suatu sidang Badan Perancang dari Lembaga Pembinaan Hukum Nasional pada bulan Mei 1962.

Gagasan ini sangat menarik hati, oleh karena dengan demikian para Penguasa, terutama para Hakim, lebih leluasa untuk menyampingkan beberapa Pasal dari Burgerlijk Wetboek yang tidak sesuai dengan zaman kemerdekaan Indonesia.

Gagasan ini oleh dan Ketua Mahkamah Agung dalam bulan Oktober 1962 ditawarkan kepada khalayak ramai dalam seksi Hukum dari Kongres Majelis Ilmu Pengetahuan Indonesia atau M.I.P.I. dan disitu mendapat persetujuan bulat dari peserta.

Kemudian terdengar banyak sekali suara-suara dari para Sarjana Hukum di Indonesia yang menyetujui juga gagasan ini.

Sebagai konsekwensi dari gagasan ini, maka Mahkamah Agung menganggap tidak berlaku lagi antara lain pasal-pasal berikut dari Burgerlijk Wetboek: […]”

Menariknya, dengan menyatakan tidak berlakunya beberapa pasal saja, artinya Mahkamah Agung sebenarnya sedang menegaskan keberlakuan Burgerlijk Wetboek itu sendiri atau mungkin berbeda dengan gagasan Menteri Kehakiman sebelumnya. Visi Mahkamah Agung ini sepertinya terlihat dalam Perkara No. 105K/Sip/1968 (Lim Bet Nio vs. Oey Robby Oen Bie) yang juga dibahas oleh Pompe. Putusan Mahkamah Agung dalam tingkat kasasi sendiri sebenarnya sama sekali tidak menarik, karena hanya menyatakan bahwa permohonan kasasi yang diajukan terkait masalah fakta, sehingga harus ditolak. Namun, dinamika di pengadilan tingkat bawahlah yang akan membuat dahi berkenyit.

Dalam kasus ini, menurut Pompe, salah satu hakim yang memutus di tingkat banding ketika itu (Asikin Kusumah Atmadja) telah ‘menyatakan tidak berlakunya Surat Edaran Mahkamah Agung’, ‘menerima argumen pemohon bahwa surat-surat semacam itu tak lebih dari “katabelece”’, dan ‘menolak bahwa surat-surat demikian mempunyai kekuatan mengikat’.

Meskipun benar bahwa hakim pada pengadilan di tingkat banding melakukan perbaikan pada pertimbangan pengadilan tingkat pertama (dan mungkin Pompe mendengarnya langsung dari Asikin Kusumah Atmadja sendiri), namun Putusan Pengadilan Tinggi Djakarta No. 249/1967 P.T. Perdata dimaksud ternyata sama sekali tidak menyinggung mengenai keberlakuan surat edaran. Akan tetapi, dalam pertimbangannya Mahkamah Agung dengan tegas menyatakan bahwa berlakunya peraturan yang telah ada sebelum kemerdekaan (jadi termasuk BW) itu, terjadi berdasarkan Peraturan No. 2 tanggal 10 Oktober 1945 yang ditetapkan oleh Pemerintah dengan menggunakan kewenangan legislatifnya.

Putusan Pengadilan Tinggi Djakarta No. 249/1967

“Bahwa Peraturan No. 2 tersebut berarti menentukan peraturan2 Hukum jang berlaku sebelum 17 Agustus 1945 tetap berlaku, akan tetapi kalau peraturan tersebut bertentangan dengan Undang2 Dasar ’45 maka demi Hukum tidak berlaku lagi, walaupun tidak ditjabut setjara resmi;”

Selanjutnya, sembari menyindir kinerja kekuasaan legislatif dan memperkuat legitimasi kekuasaan kehakiman, Pengadilan Tinggi menggambarkan kondisi perkembangan hukum nasional ketika itu.

Putusan Pengadilan Tinggi Djakarta No. 249/1967

“Bahwa dengan alasan jang dikemukakan diatas, bahkan tanpa wewenang [uji materiil] tersebut Hakim tak akan dapat melaksanakan tugasnja dengan sebaik2nja dalam menggali Hukum Nasional sesuai dengan Norma2 Hukum jang hidup dalam masjarakat, apalagi kalau diingat bahwa kekuasaan Legislatief masih sedemikian lamban dalam pekerdjaan untuk menggantikan peraturan2 Hukum jang sudah ada pada tanggal 17 Agustus 1945 dan jang bertentangan dengan Undang2 Dasar ’45 (bandingkan djuga pendapat Drs. Susanto Tirtoprodjo SH. dalam pidato pembukaan Seminar Hukum Nasional tahun 1963);”

Itu tadi sekilas tentang PERMA dan SEMA yang dalam perkembangannya kemudian seperti memperkuat fungsi pengaturan MA, namun sebenarnya justru mengurangi arti penting putusan-putusan MA sendiri. Selain itu, sementara kesan yang muncul dengan adanya kewenangan pengaturan yang sedemikian besar adalah sebuah kekuasaan yang maha kuat, pada kenyataannya mungkin tidak sesederhana itu.

Lalu bagaimana isi Putusan Pengadilan Tinggi Djakarta No. 249/1967 P.T. Perdata itu sendiri? Tak kalah menarik. Kasusnya sendiri sebenarnya terkait ‘onheelbare tweespalt’ (perselisihan yang tak mungkin terobati) sebagai salah satu dasar alasan perceraian. Dasar alasan ini dulunya tidak tercantum sebagai salah satu dasar perceraian menurut BW ketika itu, sehingga hakim harus menyimpang dari ketentuan undang-undang. Menariknya, pada awal tahun 1971 BW di negeri Belanda sendiri justru kemudian mengadopsi dasar alasan serupa. Bagaimana selengkapnya, akan saya bahas dalam kesempatan selanjutnya.

Iklan

Tinggalkan komentar

Filed under Tak Berkategori

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s